Органы государственной власти

Демократические преобразования и некоторая либерализация режима, наметившиеся в период "оттепели", породили в обществе надежды на возможность дальнейшей демократизации общественной жизни страны. Предложенный в 1970 г. А. Д. Сахаровым и другими авторами проект преобразований исходил из того, что демократизация должна способствовать сохранению и укреплению советского социалистического строя, экономической структуры, идеологии. Среди прочего, предлагалось постепенно перейти к практике альтернативных выборов в партийные и советские органы всех уровней, расширить права и ответственность советских органов, принять закон о печати и информации, обеспечить независимость судебной власти. Проект был направлен в ЦК КПСС и предполагал, что именно партия инициирует подобные преобразования. Однако предложения не только не были реализованы, но даже не обсуждались на Политбюро.

В системе государственного управления усиливается централизация. Последовательно идет сосредоточение на уровне Союза управления строительством, химической промышленностью, народным образованием. Создаются соответствующие общесоюзные министерства. Значение советских представительных органов продолжает уменьшаться, зато еще больше возрастает роль центрального партийного аппарата в управлении. В 1971 г. принимается постановление ЦК КПСС "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся", где осуждаются случаи подмены или мелочной опеки местных Советов партийными органами. В конце 1960-х гг. начинает издаваться серия законов, посвященная регламентации деятельности местных Советов разных уровней, что несколько укрепило их положение. Законы СССР и союзных республик, посвященные более четкому регулированию отдельных сторон деятельности местных Советов, периодически издаются и в дальнейшем.

Большое значение придается связям Советов разных уровней с населением. Формы такой связи были самыми разными: депутатские группы, которые могли объединять депутатов разных Советов по месту их работы или учебы; внештатные инструкторы исполкомов. Активную работу вели постоянные комиссии Советов. Депутаты Советов всех уровней, как правило, не были освобождены от основной работы (т.е. не работали на постоянной основе) и не получали за свое участие в государственном управлении специального вознаграждения. Во время участия в сессиях им продолжала выплачиваться заработная плата по месту основной работы, а при необходимости выплачивались командировочные.

Меняется положение дел и в центральном партийном руководстве. Если прежде основные решения принимались на партийных пленумах, то теперь властными полномочиями наделяются отделы ЦК КПСС, т.е. бюрократические структуры. По сути, Пленумы ЦК стали носить формальный характер, занимались одобрением подготовленных аппаратом решений. В 1965 г. был реформирован Комитет партийно-государственного контроля. Властные полномочия Комитета были сужены и его переименовали в Комитет народного контроля СССР. Как следует из названия, контроль утрачивает партийную составляющую и формально становится чисто государственным. Комитеты, группы или посты народного контроля существовали на всех уровнях управления – от союзной республики до колхозов, предприятий, учреждений. Конституция 1977 г. отнесла образование Комитета народного контроля к компетенции Верховного Совета СССР (ст. 126).

В Конституции 1977 г. впервые дана подробная характеристика политической системы СССР и ее составляющих. Подчеркивалось, что вся власть в СССР принадлежит народу, к которому относятся трудящиеся всех наций и народностей страны. Важнейшим принципом организации и деятельности государства провозглашался принцип демократического централизма, проявляющийся в выборности всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетности их народу, в обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих. Этот принцип подразумевал сочетание единого руководства с инициативой и творческой активностью на местах. Вторым основополагающим принципом объявлялся принцип законности. Основными направлением развития политической системы советского общества объявлялось развитие социалистической демократии: все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения. Важным новшеством Конституции 1977 г. стала глава о социальном развитии и культуре, в которой впервые социальной основой Советского Союза объявлялся нерушимый союз не только рабочих, крестьян, но и интеллигенции.

Основу экономической системы СССР, согласно ст. 10 Конституции, составляла социалистическая собственность па средства производства в форме государственной и колхозно-кооперативной собственности. Наряду с этими традиционными для советских конституций формами социалистической собственности, ст. 10 впервые назвала собственность профсоюзных и иных общественных организаций, которую составляет имущество, необходимое им для осуществления уставных задач. Личная собственность граждан, основу которой составляли трудовые доходы, а также право ее наследования охранялись государством.

В новой Конституции был сделан акцент на развитие форм народовластия. Помимо советской демократии в ней закрепляется всенародное обсуждение и референдум, участие трудовых коллективов в обсуждении и решении государственных дел. Вопросам избирательной системы посвящена гл. 13 Конституции 1977 г. Конституционно закреплялось всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Активное избирательное право граждане СССР приобретали с 18 лет, пассивным избирательным правом для избрания депутатом Верховного Совета СССР обладали все граждане, достигшие 21 года. В общем порядке регламентировался порядок выдвижения кандидатов, разрешался вопрос о порядке финансирования выборов. Однако при отсутствии альтернативных выборов система не обеспечивала реальной демократии.

В Конституции был достаточно подробно урегулирован статус народного депутата. Ему обеспечивались условия для беспрепятственного и эффективного осуществления обязанностей. В целях претворения в жизнь наказов избирателей каждому депутату гарантировалось право обращения во все государственные и общественные органы (в том числе органы прокуратуры), предприятия, учреждения и организации по любым вопросам, связанным с депутатской деятельностью. Устанавливалась ответственность депутата перед избирателями.

Законодательные полномочия закреплялись за Верховным Советом СССР. Срок его полномочий увеличился с четырех до пяти лет. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей, численность каждой палаты равнялась 750 депутатам. Совет Союза избирался по избирательным округам с равной численностью населения, при этом норма представительства должна была меняться в зависимости от численности населения с тем, чтобы число избирательных округов при выборе Совета Союза и Совета Национальностей было одинаковым. Совет Национальностей избирался по нормам, установленным ст. 110 Конституции: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 – от автономной республики, пять – от автономной области, один – от автономного округа. Верховный Совет СССР возглавлял всю систему Советов до низовых сельских и районных Советов депутатов.

При Верховном Совете постоянно функционировал Президиум Верховного Совета СССР, полномочия которого состояли в осуществлении функций высшего органа государственной власти Советского Союза в период между сессиями Верховного Совета. Всевластие Президиума, которое оформилось еще в предыдущей Конституции, закреплялось на конституционном уровне (ст. 119, 122). Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти являлся Совет Министров СССР, формирование которого по представлению Председателя Совета Министров было одной из прерогатив Верховного Совета. Теперь в состав правительства могли быть введены не только министры, но и руководители ведомств и других организаций. В 1978 г. впервые в советской истории принимается закон о Совете Министров, определивший порядок его формирования, полномочия и функции. Основными центральными органами управления оставались союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР.

В области местного управления органами государственной власти оставались Советы. Срок их полномочий увеличился с двух до двух с половиной лет. Конституционные полномочия местных Советов были несколько расширены. В частности, они получили право координировать и контролировать деятельность расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения. В дальнейшем на основании конституционных принципов происходило развитие законодательной базы деятельности Советов разных уровней. В 1980 г. был принят союзный закон об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов. Тогда же были изданы указы Президиума Верховного Совета "Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов", "Об основных правах и обязанностях городских и районных в городе Советов народных депутатов" и аналогичный указ о поселковых и сельских Советах. В республиках принимались развивающие и уточняющие законы. Особенностью этой области законодательства стало расширение круга вопросов, относящихся к исключительной компетенции представительных органов Советов, а не их исполкомов.

Система правоохранительных органов также нашла закрепление в Конституции 1977 г. Раздел VII был посвящен вопросам судоустройства и прокурорского надзора. В сравнении с предшествующим периодом судебная система и прокуратура практически не изменились. Конституция закрепила принципы осуществления правосудия только судом, выборности судей, коллегиального рассмотрения дел во всех инстанциях, независимости судей, открытого разбирательства дел, права на защиту, презумпции невиновности, участия общественности.

Прокурорский надзор возлагался на Генерального прокурора СССР, назначаемого Верховным Советом СССР на пять лет, и подчиненные ему органы прокуратуры. Конституция подчеркивала, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору, который, в свою очередь, был напрямую подотчетен Верховному Совету СССР (Президиуму Верховного Совета СССР). Более подробно организация и порядок деятельности органов прокуратуры регулировались законом "О прокуратуре СССР" от 30 ноября 1979 г.

В ноябре 1979 г. были приняты новые законы: "О Верховном Суде СССР", "О прокуратуре СССР", "О государственном арбитраже в СССР", "Об адвокатуре в СССР". Но этому предшествовала реорганизация, которая имела целью восстановление централизованного управления. В 1966 г. вновь было образовано Министерство охраны общественного порядка Союза ССР. В ноябре 1968 г. оно было преобразовано в Министерство внутренних дел СССР. В этот же период перестраивается структура органов внутренних дел. Аппараты государственного пожарного надзора, исправительных работ (ИТУ) стали структурными подразделениями исполкомов Советов.

Важным документом стал указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью". Милиция оказывалась в двойном подчинении – не только министерству, но и Советам соответствующего уровня. Обозначались задачи милиции: обеспечение общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений, охрана государственного и общественного имущества, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий. Особо отмечалась необходимость связи милиции с общественностью, в частности с добровольными народными дружинами. Об этом же шла речь в указе Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка". Предполагалось, что народные дружины не ограничатся помощью только милиции, а будут помогать пограничникам, в борьбе с браконьерами и т.д. Для этого им было предоставлено право составления протокола о правонарушении и доставки нарушителей в органы МВД. Усилению охраны общественного порядка способствовал и указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г., возложивший на органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Исполкомы местных Советов должны были помогать им в трудоустройстве, решении бытовых проблем, чтобы исключить рецидив криминального поведения.

Передача функций органов государственной власти общественности предполагалась и в судебной сфере. С 1977 г. при исполкомах районных Советов создавались общественные Советы по работе товарищеских судов. Вводился институт обжалования решений товарищеских судов в исполкомы местных Советов или в фабзавкомы. Министерство юстиции, в свою очередь, должно было оказывать методическую помощь товарищеским судам.

Восстанавливалась общесоюзная система органов юстиции. В 1970 г. воссоздаются Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик, отделы юстиции краевых, областных Советов. Судебные органы, прежде всего верховные суды, освобождались от функций судебного управления.

Государственное управление, сформировавшееся в СССР в конце 1960-х гг., основывалось преимущественно на коллегиальной форме принятия решений. За счет этого происходил непрерывный рост численности административного аппарата. Отказ от экономических методов управления тоже неизбежно приводил к росту численности управленцев. К 1985 г. их число приближалось к 18 млн Возрастание роли КПСС вело к увеличению числа членов партии. Соответственно расширялся и партийный аппарат. На ОГЛАВЛЕНИЕ аппарата управления в середине 1980-х гг. уходило до 10% государственного бюджета. В то же время темпы роста в народном хозяйстве по сравнению с серединой 1960-х гг. упали в три раза, что отрицательно сказалось на благосостоянии советского народа.