Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации, приравненной к ней специализированной прокуратуре

Особенности организации работы в прокуратуре регионального уровня обусловлены местом и правовым статусом такой прокуратуры в системе органов прокуратуры, выполнением ею роли связывающего звена между прокуратурами районного звена и подразделениями Генпрокуратуры РФ. Это выражается в наделении соответствующих прокуроров полномочиями по изданию обязательных для исполнения всеми подчиненными работниками организационнораспорядительных документов, определению их должностных обязанностей, внесению изменений в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генпрокурором РФ. Эти прокуроры, осуществляя функцию руководства коллективами, определяют общие задачи подчиненных прокуратур и подразделений, реализуют принцип единоначалия, принимают меры воздействия к подчиненным работникам. Их заместители, руководители структурных подразделений таких прокуратур определяют общие цели и задачи отдельных элементов структуры управления, устанавливают организационный порядок выполнения тех или иных задач, осуществляют контроль деятельности в пределах свой компетенции. Старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов прокуратуры регионального уровня реализуют управленческие функции (координации и контроля) в отношении работников нижестоящих прокуратур по закрепленным за ними зонам и (или) по предмету.

К основным организационно-распорядительным документам в рассматриваемой сфере относятся регламенты прокуратур, инструкции, правила, положения и другие акты, определяющие порядок деятельности и организации работы данных прокуратур. В свою очередь, каких-либо единых, нормативно установленных требований по содержанию, способам и методам организационного обеспечения функционирования прокуратур регионального уровня не установлено. Поэтому важно рассмотреть ОГЛАВЛЕНИЕ организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ по рассматриваемым вопросам, а также общие, выработанные теорией и практикой прокурорской деятельности подходы к содержанию организации работы в этих прокуратурах.

Кроме подготовки и принятия регламентов и других основополагающих организационно-распорядительных документов прокуратуры, осуществляется разработка положений о структурных подразделениях. Типичный недостаток многих таких действующих документов – перегруженность, дословное повторение положений Закона о прокуратуре, искусственное соединение положения и приказа (распоряжения) о распределении обязанностей. Положение должно состоять, как правило, из следующих разделов: общие положения или вводная часть; основные задачи и направления деятельности; структура управления или самостоятельного отдела; полномочия структурных единиц управлений или самостоятельного отдела; руководство управлением (отделом); делопроизводство.

В разделе "Общие положения" или "Вводная часть" желательно определить статус управления (отдела), указать, какими нормативными правовыми актами руководствуется в своей деятельности, по какому принципу (предметный, зональный, предметно-зональный) и на основе каких внутренних организационно-распорядительных актов организует свою работу, каким образом взаимодействует с другими подразделениями прокуратуры. Раздел "Структура управления (отдела)" должен содержать сведения о всех составных элементах подразделения, специализирующихся на определенных видах деятельности. Здесь же необходимо указать, кто возглавляет управление (отдел), и положение этих должностных лиц. Следует также обратить внимание на наличие в подразделении должностей старших прокуроров, прокуроров и обеспечивающих специалистов, а также кто распределяет служебные обязанности между ними.

Ключевым является раздел "Основные задачи и направления деятельности". Он должен раскрывать ОГЛАВЛЕНИЕ и пределы деятельности каждого управления (отдела) с учетом их предназначения. Цели деятельности прокуратуры определены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Чтобы достичь их, необходимо решить задачи по обеспечению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляет свою деятельность каждое конкретное управление (отдел).

Составной частью основных направлений деятельности являются полномочия управления (отдела) и правовые средства их осуществления. Поэтому в следующем разделе – "Полномочия" должны быть закреплены полномочия, предоставленные Законом о прокуратуре каждой структурной единице управления или каждому самостоятельному отделу применительно к сфере их основной деятельности.

Руководители подразделений прокуратуры регионального уровня, являясь субъектами управления, организуют, согласовывают действия подчиненных структурных единиц и должностных лиц, направляют их общие усилия на достижение целей и решение задач, стоящих перед управлением или самостоятельным отделом. В связи с этим в разделе "Руководство" должны найти отражение такие элементы организации работы и управления, как: руководство подразделением и персональная ответственность за разрешение стоящих перед ними задач, организация работы с кадрами, в том числе распределение обязанностей, обеспечение взаимодействия и координации деятельности структурных единиц, учет и анализ деятельности, прогнозирование и планирование, принятие управленческих решений, организация их исполнения и контроля.

Завершать проект положения должен раздел "Делопроизводство". Здесь необходимо отметить, какие организационно-распорядительные документы служат основной для общего и секретного делопроизводства, кто распределяет обязанности между специалистами, обеспечивающими деятельность подразделения, кем утверждается номенклатура дел и другие вопросы документационного обеспечения.

Следующим важным для оптимизации организации работы в прокуратуре регионального уровня организационно-распорядительным документом является приказ (распоряжение) о распределении обязанностей. В первую очередь следует отметить, что при организации работы предметно-зональный принцип распределения обязанностей между работниками применяется не только для так называемых "зональных" прокуроров, но и при распределении обязанностей между прокурором и его заместителями. При этом в ряде прокуратур распределяются не только предметы деятельности (отрасли (виды) надзора, участки работы), но и закрепляются определенные группы нижестоящих прокуратур. При таком распределении обязанностей соответствующий заместитель прокурора осуществляет общий контроль за организацией работы в закрепленных за ним нижестоящих прокуратурах, осуществляет выезды с проверками в эти прокуратуры для оказания практической помощи вновь назначенным прокурорам, дает оценку деятельности прокурорам этих прокуратур. Приказ или распоряжение о распределении обязанностей должны издаваться прокурором или его заместителями (издание распоряжения в отношении курируемых ими подразделений прокуратуры допускается при предоставлении им таких полномочий прокурором).

Исходя из того, что основные подходы к организации работы и управления, изложенные в предыдущем параграфе, вполне применимы к порядку организации работы в прокуратуре регионального уровня, представляется целесообразным основное внимание уделить вопросам организации планирования работы в данной прокуратуре. Для уяснения сущности и особенностей организации планирования работы необходимо исходить из следующих общих положений, характеризующих данную управленческую функцию. В системе мер, нацеленных на повышение уровня организации и осуществления планирования работы и определяющих основные требования, предъявляемые к планированию, важную роль выполняют организационно-распорядительные документы, подготовленные на основе изучения, обобщения и анализа практики планирования в среднем звене системы органов прокуратуры. Среди них необходимо выделить Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230, а также информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 09.04.2008 № 20-16-08 "О практике планирования деятельности прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами".

В частности, в указанном информационном письме отмечается, что большинство прокуроров регионального уровня рассматривают планирование как важный элемент организации деятельности, позволяющий добиться необходимой результативности прокурорского надзора. Одновременно в этом письме указывается на недостатки планирования работы, в том числе: а) невключение в планы прокуратур всех предусмотренных планом работы Генпрокуратуры РФ мероприятий, исполнение которых им поручено; б) изменение по своему усмотрению формулировок мероприятий плана работы Генпрокуратуры РФ; в) неоднократный перенос плановых мероприятий из полугодия в полугодие; г) включение в планы работы второстепенных мероприятий;

д) формирование планов на основе мероприятий, относящихся к текущей работе, либо выполняемых силами одного-двух подразделений;

е) указание в планах работы мероприятий, являющихся обязанностью структурных подразделений; ж) включение в планы незначительного количества самостоятельных надзорных проверок; з) перенасыщение планов количеством мероприятий (30 и более пунктов); и) допущение в планах работы практики многократных проверок одних и тех же нижестоящих прокуратур; к) планирование тематических проверок спустя непродолжительное время после завершения комплексных проверок; л) указание реквизитов организационно-распорядительных документов без учета требований Инструкции по делопроизводству;

м) невключение в планы проведение совместных проверок и коллегий с другими органами и др.

Из этого следует, что некоторые прокуратуры подходят к вопросам планирования своей работы формально, что вызывает сомнение в возможности их качественного и своевременного проведения. Поэтому с учетом рекомендаций Генпрокуратуры РФ по вопросам организации и осуществления планирования необходимо принимать во внимание ряд требований и положений, которыми следует руководствоваться при подготовке и реализации планов работы в прокуратурах регионального уровня:

1) планы работы должны быть комплексными, конкретными по предмету, месту, лицам и срокам исполнения. Количество плановых мероприятий должно быть реальным, т.е. основываться на правильном расчете имеющихся сил и времени, необходимых для их выполнения;

2) структура планов работы прокуратуры должна соответствовать структуре плана работы Генпрокуратуры РФ;

3) все мероприятия плана работы Генпрокуратуры РФ, исполнение которых возложено на прокуратуры регионального уровня, должны быть внесены в планы работы соответствующих прокуратур. Срок исполнения данных мероприятий должен соответствовать сроку исполнения, указанному в плане работы Генпрокуратуры РФ;

4) наряду с мероприятиями плана работы Генпрокуратуры РФ в планы работы прокуратур регионального уровня должно быть включено несколько проверок исполнения законов; обобщения практики прокурорского надзора и его организации; обязательные мероприятия, вытекающие из соответствующих приказов Генпрокурора РФ; рассмотрение результатов плановых проверок на заседаниях коллегии, совместных заседаниях коллегий других органов; мероприятия, связанные с повышением деловой квалификации; комплексные и тематические проверки, а также выезды для оказания практической помощи и др. Под каждым мероприятием должно быть указано основание его включения в план. Не следует включать в план мероприятия промежуточного характера и вытекающие из должностных обязанностей;

5) формулировки плановых мероприятий должны быть четкими и ясными, с указанием органов, в которых планируется провести проверку. Необходимо использовать термины, предусмотренные законодательством и действующими документами, и обеспечивать единообразие применяемой терминологии;

6) при представлении копии плана в Генпрокуратуру РФ необходимо соблюдать требования приказа Генпрокурора РФ от 16.07.2010 № 284 "О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации".

Вместе с тем следует иметь в виду, что фактически во всех прокуратурах регионального звена в соответствующих регламентах определен порядок планирования как в целом работы прокуратуры, так и структурных подразделений, коллегий, а также выездов в нижестоящие прокуратуры, координационной деятельности по борьбе с преступностью и др. В этих регламентах зачастую указывается, что предложения о включении в план мероприятий, в том числе выездов для проверок работы прокуратур районного звена, вносятся руководителями подразделений прокуратуры регионального уровня, как правило, по согласованию с заместителями прокурора.

Предложения должны быть мотивированными, подготовленными на основе анализа состояния законности, борьбы с преступностью, деятельности правоохранительных и контролирующих органов, судебной, прокурорской практики, результатов деятельности прокуратуры, с учетом решений коллегии Генпрокуратуры РФ и коллегии прокуратуры регионального уровня, постановлений координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, требований организационно-распорядительных документов Генпрокурора РФ и прокурора регионального уровня, предложений нижестоящих прокуроров. В предложениях должны содержаться основания проведения того или иного планового мероприятия, а также сведения о сроках и способах исполнения мероприятий, ответственных лицах и соисполнителях, предполагаемых формах реализации результатов, а также перечень прокуратур, которые примут участие в исполнении (см. приложение № 2 к настоящему пособию). Мероприятия, в исполнении которых предусматривается участие нескольких структурных подразделений, а также других правоохранительных органов, должны быть предварительно согласованы. Предложения в план работы прокуратуры представляются в установленные сроки в организационноконтрольное подразделение, работники которого формируют проект плана. Затем проект плана обсуждается на оперативном совещании при прокуроре с участием его заместителей, старших помощников, начальников управлений и отделов. По результатам обсуждения проект плана дорабатывается в организационно-контрольном подразделении и передается па утверждение прокурора.

В целях исключения дублирования и обеспечения равномерной нагрузки на нижестоящие прокуратуры по согласованию с подразделениями – ответственными исполнителями составляется список прокуратур, которым предполагается поручить исполнение плановых мероприятий. Этот список является приложением к плану и поcле утверждения плана направляется на места вместе с ним. При этом в одну и ту же прокуратуру, как правило, направляется не более пяти заданий в полугодие.

Задание по плану работы нижестоящим прокуратурам готовится подразделением, указанным в списке исполнителей первым. Оно должно быть согласовано со всеми соисполнителями, содержать четкое изложение задачи, перечень законодательных актов, исполнение которых необходимо проверить, список подлежащих выяснению вопросов, сроки исполнения. Задание подписывается прокурором или его заместителями по направлениям деятельности и рассылается не позднее чем за месяц до начала реализации планового мероприятия. Корректировка сроков исполнения плановых мероприятий, их замена, внесение иных изменений в план осуществляется прокурором по мотивированному рапорту ответственного исполнителя, поддержанному его соответствующим заместителем.

Контроль выполнения плана работы прокуратуры осуществляется работниками контрольно-организационного подразделения.

О результатах выполнения плановых мероприятий ответственный исполнитель информирует заместителя прокурора регионального уровня и готовит докладную записку за его подписью на имя прокурора, содержащую предложения о реализации полученных выводов, с приложением материалов, свидетельствующих о выполнении плана, а также вносит конкретные предложения по их реализации. Копии докладных записок, справок, актов прокурорского реагирования, подготовленные по результатам выполнения плановых мероприятий, представляются в контрольно-организационное подразделение.

Работа коллегии прокуратуры, координационного совещания руководителей правоохранительных органов, методического совета, аттестационной комиссии, вызовы на стажировку и профессиональная учеба прокурорских работников планируются отдельно.

Руководители структурных подразделений прокуратуры среднего звена, старшие помощники прокурора планируют свою работу на основе плана работы прокуратуры с учетом данных о состоянии законности и правопорядка, прокурорской практики, имея в виду необходимость оперативного реагирования на нарушения законности и просчеты в деятельности нижестоящих прокуратур.

По установившейся практике эти планы утверждаются прокурором регионального уровня или его заместителями по направлениям деятельности в соответствии с установленным распределением обязанностей. Изменения в данные планы работы могут быть внесены на основании мотивированного рапорта руководителя подразделения соответственно прокурором или его заместителями.

Выполнение мероприятий, включаемых в план работы подразделений прокуратуры регионального уровня, не может быть поручено нижестоящим прокурорам (за исключением представления имеющихся статистических данных, копий актов прокурорского реагирования).

Руководители подразделений ведут учет выполненной работы, осуществляют контроль за реализацией плановых мероприятий, о результатах ежемесячно докладывают прокурору или заместителям прокурора по направлениям деятельности.

Задания и поручения, связанные с выполнением решений коллегии, постановлений координационного совещания, проверкой депутатских обращений, запросов высших должностных лиц субъекта РФ, а также иных обращений по наиболее значимым вопросам управления государственным имуществом, бюджетными средствами, земельными ресурсами, фактам коррупции и злоупотребления служебным положением должностными лицами, о нарушениях законности работниками органов прокуратуры, иные задания, не предусмотренные планом работы прокуратуры, как правило, подписываются прокурором регионального уровня или его заместителями.

Запрещается истребование у нижестоящих прокуроров справочных и статистических материалов, иной информации по телефону без оформления в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству телефонограмм, подписанных уполномоченными должностными лицами прокуратуры регионального уровня.

Внеплановые задания и поручения должны иметь сроки исполнения, позволяющие провести полную и всестороннюю проверку или обобщение, если руководителями прокуратуры не установлены конкретные сроки исполнения.

При изучении вопросов организации планирования следует особое внимание уделить проблемам оптимизации сочетания плановых мероприятий, установленных планом работы, утверждаемым на каждое полугодие Генпрокурором РФ, и мероприятий, включаемых в план по собственной инициативе прокуратурой регионального уровня, а также основаниям планируемых надзорных, кадровых, учебных и иных мероприятий. При этом необходимо иметь в виду, что порядок направления дополнительных заданий, запросов о предоставлении информации вышестоящими органами прокуратуры строго регламентирован соответствующими организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ.