Организация работы налоговых органов с налогоплательщиками

Главной целью налоговых органов остается сбор налогов, поэтому подавляющая доля физических и материальных ресурсов расходуется именно на это.

Исполнение обязанности по уплате налогов и сборов в демократических странах неразрывно связано с правами налогоплательщиков. Набор прав налогоплательщиков основывается на гарантированных конституцией базовых правах, поэтому является довольно стандартным. В него (в той или иной форме) включаются следующие права:

- право на получение информации и помощи от налоговых органов;

- на обжалование действий налоговых органов;

- на уплату корректной суммы налога;

- требовать от налоговых органов соблюдения законодательства о налогах и сборах:

- на соблюдение налоговой и коммерческой тайны.

Обязанности налогоплательщиков также однотипны и включают в себя:

- обязанность уплачивать налоги и сборы в установленные сроки;

- представлять требуемые документы;

- вести бухгалтерский и налоговый учет в установленном законодательством порядке;

- вставать на учет в налоговых органах, если это предусмотрено законодательством.

Во многих развитых странах права и обязанности налогоплательщиков, закрепленные в налоговом законодательстве, сведены в единый документ - декларацию, доступную на официальном сайте в электронном виде и в налоговых инспекциях. В такой декларации права и обязанности налогоплательщиков расписаны подробно, с объяснением основных процедур, выполняемых налоговыми органами. Подобная форма служит дополнительным способом информирования налогоплательщиков, повышения прозрачности деятельности налоговых органов.

В свою очередь, обязанности налоговых органов построены таким образом, чтобы обеспечить налогоплательщикам реализацию их прав. Налоговые органы обязаны предоставлять необходимую информацию, отвечать на вопросы налогоплательщиков, соблюдать налоговую и коммерческую тайну, соблюдать законодательство о налогах и сборах и т.д. Рассмотрим основные направления работы налоговых органов с налогоплательщиками в современной системе налогового администрирования в зарубежных странах.

В условиях всеобъемлющего охвата налоговой системой экономических отношений в обществе залогом эффективности фискальной функции налогообложения служит своевременное и полное информирование налогоплательщиков об их правах и обязанностях, порядке и условиях налогообложения, ответственности за несвоевременную уплату налога, о работе налоговых органов и т.п. С развитием компьютерных технологий и сети Интернет процесс информирования налогоплательщиков заметно упростился и, безусловно, стал менее затратным. В настоящее время значительная часть информации регулярно предоставляется в открытом доступе на официальных сайтах налоговых органов. Как правило, структура сайта позволяет выделить информацию, актуальную для отдельных групп налогоплательщиков (физических и юридических лиц), а также налоговых специалистов. Работники налоговых органов подготавливают специальные документы, разъясняющие нормы налогового законодательства, с учетом каждой группы налогоплательщиков. Те налогоплательщики, которые не имеют возможности получить доступ к информации через Интернет, могут получать информацию, размещенную на информационных стендах в налоговых инспекциях, в специальных брошюрах, на видеоносителях, а также обращаться в налоговую инспекцию по телефону.

В настоящее время также активно развиваются электронные и онлайн-сервисы для налогоплательщиков. Теперь многие налогоплательщики имеют возможность заполнить декларацию в электронной форме и прислать на указанный адрес налоговой инспекции или заполнить декларацию на сайте налоговой службы в режиме онлайн. Во многих странах с недавнего времени появилась услуга "личного кабинета налогоплательщика", с помощью которой налогоплательщики могут не только заполнить декларацию, но и заплатить налоги, узнать об имеющейся задолженности и погасить ее посредством электронного платежа, обратиться в налоговую службу, подать заявления на вычеты и даже зарегистрироваться для получения идентификационного номера налогоплательщика. В среднем в странах ОЭСР доля занятых в данной сфере составляет около 30% от общего числа работников налоговых органов. Причем на долю IТ-специалистов приходится порядка 10-15%.

Еще одним важным направлением деятельности остается работа с теми налогоплательщиками, которые уплатили некорректную сумму налогов или своевременно не исполнили свои обязанности по уплате фискальных платежей. Взысканием задолженности в странах ОЭСР в среднем занято около 10% от общего числа сотрудников налоговых служб.

Практически повсеместно налоговые органы взыскивают задолженность сами. Однако в некоторых странах эти функции возложены на отдельные структуры. Так, в Чили функции по взысканию задолженности с налогоплательщиков возложены на казначейство, которое также отвечает за взыскание других государственных долгов. В Швеции взысканием налоговой задолженности занимается самостоятельный исполнительный орган - Орган принудительного исполнения (Enforcement Authority), выделенный в 2006 г. из налоговой службы. Этот орган также занимается взысканием иных задолженностей перед государственными органами, хотя до сих пор остается организационно сопряженным с налоговой службой (в части информационных технологий и управления персоналом).

Очевидно, что результативность и эффективность деятельности по взысканию налоговой задолженности во многом определяется характером и масштабом санкций, которые могут быть применены к неплательщикам. В опыте развитых стран распространено, что законодательной основной для применения санкций, как правило, является отдельная система законодательных актов, регулирующих налоговое администрирование. Здесь также возникает вопрос о масштабе полномочий налоговых органов в отношении взыскания налоговой задолженности.

В большинстве стран ОЭСР налоговые органы обладают стандартным набором таких полномочий, они имеют право:

1) предоставлять налогоплательщикам возможность уплаты налога в последующем;

2) уведомлять налогоплательщика об обязанности погасить задолженность;

3) взыскивать задолженность с третьих сторон, у которых есть обязательства перед налогоплательщиками (например, с работодателей; с банков, в которых налогоплательщик держит свои средства, и т.п.);

4) погашать задолженность за счет имущества налогоплательщика (в некоторых странах (Австралия, Италия, Мексика, Португалия, Чили и т.д.) для этого необходимо судебное решение);

5) списывать налоговую задолженность за счет уменьшения налоговых вычетов налогоплательщика;

6) инициировать банкротство налогоплательщика (в некоторых странах для этого также требуется судебное решение).

Кроме этого, в отдельных странах налоговые органы могут обладать такими полномочиями, как: обременение имущества налогоплательщика залогом; удержание государственных платежей в пользу погашения налоговой задолженности; требование полного погашения налоговой задолженности для целей заключения государственных контрактов; возложение налоговых обязательств на генеральных директоров при соблюдении определенных условий; ограничения на перемещение налогоплательщиков за границу; отзыв лицензий на осуществление какой-либо деятельности налогоплательщика; приостановление доступа налогоплательщика к другим государственным услугам.

Также в большинстве стран уделяется большое внимание различным формам досудебного урегулирования налоговой задолженности до применения санкций и инициирования судебных разбирательств, которые включают в себя отсрочку или рассрочку платежа, списание задолженности.

КОММЕНТАРИИ

Взыскание задолженности с физических лиц Службой внутренних доходов (СВД) США (Internal Revenue Service, IRS)

Налогоплательщик получает Извещение о сумме налога, штрафов и пеней, которые он должен уплатить в случае возникновения задолженности (Notice of Tax Due and Demand for Payment). Оплата может производиться наличными деньгами, картой, электронным переводом через специальную платежную систему СElectronic Federal Tax Payment System - EFTPS) и тому подобными способами. СВД отмечает, что взять кредит (в том числе по кредитной карте) для оплаты задолженности налогоплательщику может оказаться выгоднее, чем откладывать погашение долга, так как сумма процентов и штрафов по налоговой задолженности может быть больше, чем расходы по выплате процентов банку.

Если налогоплательщик не может выплатить всю сумму задолженности, он может оплатить только некоторую ее часть и немедленно обратиться в ближайшее отделение СВД, чтобы объяснить сложившуюся ситуацию. По решению налогового инспектора, налогоплательщик заполняет специальную форму - Заявление об урегулировании задолженности (Collection Information Statement), а затем представляет необходимые документы, подтверждающие невозможность оплаты имеющейся задолженности.

Данное заявление используется налоговыми органами для сопоставления ежемесячного дохода плательщика с его расходами, что затем используется для расчета суммы задолженности, которую налогоплательщик может уплачивать в соответствии с индивидуальным графиком.

Учитывая индивидуальную ситуацию, налоговые органы совместно с налогоплательщиком приходят к одному из следующих решений:

- плательщик может погашать свою задолженность в рассрочку (причем уплата может быть организована как автоматическое списание определенной налоговыми органами суммы со счета налогоплательщика или удерживаться из заработной платы и перечисляться работодателем);

- налогоплательщик может подать заявление о временной отсрочке платежа, если ситуация является критической;

- в некоторых случаях налогоплательщик может заявить о рассмотрении Компромиссного предложения (Offer in Compromise).

Уплата ежемесячных платежей производится на основании Соглашения о рассрочке платежа (Installment Agreement). В данном Соглашении определяется ежемесячный платеж, рассчитанный таким образом, чтобы по окончании периода взыскания задолженности (10 лет) налогоплательщик выплатил всю сумму долга. При этом сумма ежемесячного платежа также учитывает фактическую платежеспособность налогоплательщика. В противном случае налогоплательщик может подать заявление на заключение Соглашения о частичной рассрочке. Заключение Соглашения о рассрочке платежа сопровождается уплатой пошлины в размере 52 долл. в том случае, если по условиям Соглашения сумма ежемесячного платежа автоматически списывается со счета налогоплательщика, или 105 долл. в других случаях. Плательщики с доходом, равным или ниже установленного минимума (порога бедности), могут претендовать на льготный размер пошлины - 43 долл.

В связи с заключением Соглашения о рассрочке налоговые органы не вправе взыскать задолженность за счет имущества налогоплательщика:

- в период рассмотрения заявления плательщика о заключении Соглашения;

- в период действия заключенного Соглашения;

- в течение 30-ти дней после того, как заявление о заключении Соглашения было отклонено налоговым органом;

- в течение 30-ти дней после приостановки действия Соглашения (из-за нарушения налогоплательщиком условий оплаты);

- в период рассмотрения Отделом апелляций СВД заявления налогоплательщика об отмене или приостановлении действия Соглашения.

В том случае, если финансовое положение налогоплательщика изменилось, он может подать заявление на перезаключение Соглашения и перерасчет суммы ежемесячного платежа (размер пошлины в таком случае составит 45 долл.).

Запрос об отсрочке платежа может быть удовлетворен, если налоговые органы, изучив текущую ситуацию налогоплательщика, установят невозможность оплаты задолженности. При этом в период отсрочки штрафы и пени продолжают начисляться, поэтому задолженность налогоплательщика будет расти. В том случае, если налоговые органы установят, что финансовое положение налогоплательщика изменилось и он может погасить задолженность, они вправе начать процедуру взыскания задолженности за счет имущества налогоплательщика.

В некоторых случаях СВД может пойти на заключение Компромиссного соглашения с налогоплательщиком и уменьшить сумму задолженности (включая штрафы и пени) в связи с невозможностью погасить весь долг. К таким случаям относятся следующие ситуации:

- есть сомнения в правильности оценки суммы налога;

- есть сомнения в возможности взыскать всю сумму задолженности (если сумма задолженности превышает сумму стоимости всех активов налогоплательщика и его будущих доходов);

- если налогоплательщик попал в тяжелое экономическое положение или другие обстоятельства, препятствующие полному погашению задолженности.

Оплата задолженности в связи с принятием Компромиссного соглашения может осуществляться тремя способами:

- фиксированной суммой (наличными) - эта сумма может быть уплачена единовременно или несколькими равными платежами (но не более пяти);

- краткосрочными периодическими платежами в течение 24-х месяцев с даты заключения Компромиссного соглашения;

- отложенными периодическими платежами - в течение 24-ти или более месяцев, но не позднее срока, в который заканчивается десятилетний период взыскания задолженности.

В любом случае первый взнос должен включать пошлину в размере 150 долл.

В том случае, если у налогоплательщика образовалась задолженность и он не предпринимает никаких попыток решить эту проблему, налоговые органы вправе начать процедуру взыскания задолженности, которая включает в себя:

- предъявление уведомления о праве наложения ареста на имущество налогоплательщика (.Notice of Federal Tax Lien);

- взыскание задолженности путем списания средств со счета, удержания из заработной платы и т.п.;

- судебное постановление о даче показаний и раскрытии информации от налогоплательщика и третьих лиц. Уведомление о праве наложения ареста на имущество вступает в действие, когда налоговые органы, оценив задолженность и прислав требование об уплате налога, штрафов и пеней, в течение 10-ти дней не получили подтверждения об оплате или ином способе решения проблемы налогоплательщика. Данное требование является общедоступным документом, который информирует всех кредиторов налогоплательщика о том, что в отношении его имущества имеются претензии со стороны налоговых органов. Подобное обременение имущества может снизить кредитный рейтинг налогоплательщика.

Уведомление об отзыве требования о взыскании задолженности (Certificate of Release of the Federal Tax Lien) выдается налогоплательщику в течение 30-ти дней после полного погашения задолженности (включая штрафы и пени) или принятия решения об урегулировании долга.

Взыскание задолженности за счет имущества налогоплательщика (.levy) может осуществляться как прямым изъятием и продажей имущества, так и изъятием имущества, принадлежащего налогоплательщику, но находящемуся у третьей стороны (заработная плата, пенсионный счет, дивиденды, счет в банке и т.п.). Взыскание происходит после того, как налогоплательщик, получив уведомление об оплате задолженности, отказывается ее погасить. За 30 дней до изъятия имущества в счет погашения задолженности налогоплательщику высылается извещение о намерении взыскать задолженность за счет имущества (Final Notice of Intent to Levy), а также уведомление о правах налогоплательщика на досудебное урегулирование задолженности (Notice of Your Right to A Hearing). Получив извещение о намерении взыскать долг за счет имущества, налогоплательщик вправе подать апелляцию в соответствующий департамент СВД (Office of Appeals) и добиться пересмотра своего дела. В течение 30-ти дней после вступления в силу решения апелляционной комиссии налогоплательщик имеет право обратиться в Налоговый суд США.

В случае взыскания задолженности за счет средств налогоплательщика, находящихся у третьих лиц, удержания будут происходить до тех пор, пока не будет погашена вся сумма долга. При взыскании задолженности за счет средств налогоплательщика на счете банк снимает деньги не ранее, чем через 21 день после получения извещения от налоговых органов.

Взыскание задолженности также может происходить за счет федеральных выплат, получаемых налогоплательщиком (федеральная пенсия, заработная плата федерального служащего, социальные выплаты и т.п.).

Взыскание задолженности за счет имущества налогоплательщика прекращается в следующих случаях:

- налогоплательщик добровольно оплачивает задолженность;

- обнаруживается, что период взыскания задолженности закончился до того, как извещение о взыскании вступило в силу;

- налоговые органы нарушили порядок взыскания;

- действует автоматическое приостановление процедур взыскания в связи с процессом банкротства налогоплательщика;

- взыскание началось в период рассмотрения СВД заявления налогоплательщика об отсрочке или рассрочке платежа;

- в других случая нарушения порядка взыскания налоговыми органами.

Имущество налогоплательщика может быть освобождено от взыскания:

- если это создает тяжелую экономическую ситуацию для него;

- стоимость имущества превышает сумму задолженности (тогда часть имущества освобождается от взыскания);

- расходы, связанные с реализацией имущества, превышают интересы государства во взыскании задолженности.

Также имущество может быть освобождено от взыскания в том случае, если налоговые органы установят, что таким образом налогоплательщику будет легче исполнить свои обязанности.

Следует отметить, что возможности досудебного урегулирования задолженности, подкрепленные расширенными полномочиями налоговых органов по принудительному погашению неплатежей, во многих странах обеспечиваются выделением в организационной структуре налоговых служб специального подразделения. Оно занимается расследованиями серьезных дел о налоговых правонарушениях и попытках ухода от налогообложения. В некоторых странах, например в Италии, эти функции возложены на самостоятельную службу - Финансовую инспекцию (Guardia di Finanza). Аналогично организована работа по расследованиям в Швеции.

В связи с организацией работы налоговых органов с налогоплательщиками следует отметить появление службы налогового адвоката (омбудсмена). В развитых странах в структуре налоговых органов стала выделяться данная должность, постепенно переросшая в целые подразделения. Если расследование налоговых правонарушений, различные способы досудебного урегулирования платежей, а тем более полномочия по силовому исполнению обязанности по уплате налогов и сборов в первую очередь служат фискальным интересам властей, то функции налогового адвоката предполагают содействие налогоплательщикам в их взаимодействии с налоговыми органами. Служба налогового адвоката (омбудсмена) предоставляет помощь налогоплательщикам в решении сложных проблем, например, связанных с подачей апелляции по обжалованию действий налоговых органов; получением отсрочки и рассрочки платежа и т.п. Кроме этого, в некоторых странах (например, в Канаде) в функции налогового адвоката (омбудсмена) входит предоставление ежегодного отчета о деятельности налоговых органов, выработка рекомендаций как по вопросам налогового законодательства, так и по вопросам организации налогового администрирования. При этом, как отмечается в нормативных документах самих налоговых органов, служба налогового адвоката является частью организационной структуры налоговых органов, но обладает относительной независимостью, подчиняясь напрямую руководителю налоговой службы, министру финансов или другому лицу, принимающему решения.

В установленных законодательством обстоятельствах спорные вопросы решаются в судебном порядке. При этом в некоторых странах (Австрия, Индия, Испания, Италия, Канада, США, ФРГ, Швейцария и др.) действуют специализированные налоговые суды.

Во многом возможности административных (т.е. досудебных) разбирательств связаны с наличием либо отсутствием презумпции невиновности налогоплательщика. Суть презумпции невиновности заключается в следующем: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законодательством порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. На практике влияние этого принципа может выходить далеко за рамки уголовного права, приобретая межотраслевой характер. В сфере налоговых правоотношений действие презумпции невиновности налогоплательщика значительно ограничивает полномочия налоговых органов по взысканию обязательных платежей и санкций за их неуплату, поскольку требует судебного решения в отношении каждого неплательщика. Очевидно, что необходимость обращения в суд резко снижает эффективность основной - фискальной функции налогообложения, реализуемой налоговыми органами.

Как правило, в большинстве зарубежных стран презумпция невиновности в сфере налоговых отношений используется ограниченно. Это позволяет налоговым органам взыскивать платежи и санкции с сумм, не превышающих установленного лимита; во многих развитых странах данная презумпция в отношении налогоплательщиков не используется вовсе (до тех пор, пока ответственность за налоговое правонарушение не перейдет в разряд уголовной). В налоговом праве ряда зарубежных стран (например, ФРГ, Франции) фактически закрепляется презумпция вины налогоплательщика: уклонение от уплаты налога, равно как и покушение на уклонение или содействие уклонению от уплаты налога, рассматривается как налоговое преступление и влечет за собой административную или уголовную ответственность.

В суды обращаются как налоговые органы, например для взыскания особо крупных сумм задолженности, взыскания налогов за счет имущества налогоплательщика, объявления налогоплательщика банкротом; так и налогоплательщики в целях обжалования решений налоговых органов. Как показывает исследование ОЭСР, во многих развитых странах налоговые органы вправе взимать спорные платежи даже в период административного, а в некоторых странах - в период судебного разбирательства.