Организационные формы межмуниципального сотрудничества

Анализ ст. 8 и гл. 9 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ позволяет определить формы организации межмуниципального сотрудничества в зависимости от территории деятельности выбранных муниципальными образованиями форм сотрудничества:

1) на уровне муниципальных образований (объединение представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов);

2) на региональном уровне (создание в субъектах РФ советов муниципальных образований, образование на этом уровне иных форм, не запрещенных законодательством);

3) на федеральном уровне (образование единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также иных форм, не запрещенных законодательством).

Остановимся подробнее на организационных формах муниципального сотрудничества на уровне субъектов РФ и Российской Федерации в целом.

В соответствии с ч. 1 ст. 66 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований данного субъекта, организация и деятельность которого осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Вышеуказанные нормы двух законов дают основания считать совет муниципальных образований субъекта РФ одним из видов некоммерческой организации, а точнее – особой разновидностью ассоциации. При этом нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях" применяются не в полном объеме, а лишь в части, касающейся ассоциаций, и в части, не противоречащей нормам Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Стоит заметить, что нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ пока неоднозначно трактуются юристами с точки зрения их полноты и согласованности с нормами иных актов, в частности с нормами Федерального закона "О некоммерческих организациях".

К особенностям правового статуса ассоциаций (союзов) относится то, что они: являются объединениями не только юридических лиц, но и граждан; могут быть направлены на представление и защиту общих, в том числе профессиональных, интересов своих членов, достижение общественно полезных, не противоречащих федеральным законам целей некоммерческого характера. Такое регулирование не в полной мере совпадает с целями, установленными п. 1 ст. 121

ГК РФ, предусматривающим, что в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов) создаются, в частности, объединения юридических лиц и (или) граждан, имеющие целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов, профессиональные объединения граждан, не имеющие целью защиту трудовых прав и интересов своих членов, профессиональные объединения граждан независимо от наличия или отсутствия у них трудовых отношений с работодателями (объединения адвокатов, нотариусов, оценщиков, лиц творческих профессий и др.), объединения саморегулируемых организаций.

По статусу ассоциации могут являться только некоммерческими организациями; юридические лица и граждане не ограничены по числу ассоциаций (союзов), в которые они могут входить. Особый акцент законодателем сделан на том, что ассоциации (союзы) не вправе вмешиваться в оперативную, производственно-хозяйственную деятельность членов ассоциации. То есть члены ассоциации или союза полностью сохраняют самостоятельность и права.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона "О некоммерческих организациях" высшим органом управления для ассоциации (союза) является общее собрание ее членов. К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: изменение устава некоммерческой организации; определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования ее имущества; образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением ликвидации фонда).

Учредительными документами некоммерческой организации может предусматриваться создание постоянно действующего коллегиального органа управления. Часть 2 ст. 66 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к компетенции съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ относит решение следующих вопросов: утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ; определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и ОГЛАВЛЕНИЕ его органов управления; избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта РФ. Приведенный незакрытый перечень вопросов отличается от перечня, приведенного в ст. 29 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

Непростым остается вопрос о составе совета муниципальных образований. Все ли муниципальные образования должны быть представлены в этом совете? Острота данного вопроса связана с коллизией норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ. Так, в соответствии с нормами последнего применительно к ассоциациям членство муниципальных образований в региональном совете должно быть построено исключительно на добровольной основе. В то же время согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ наличие совета муниципальных образований в субъекте РФ обязательно. Указанное противоречие законодателем до настоящего времени не устранено; на практике приоритет отдается Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем координация муниципальными образованиями своей деятельности в масштабах субъекта РФ и в масштабах всей страны может и должна осуществляться во взаимодействии с органами государственной власти по предметам их общих интересов – как отдельных групп муниципальных образований, гак и всех муниципальных образований страны.

Еще один вопрос, возникающий при формировании советов муниципальных образований, – это вопрос о возможности вхождения в их состав ранее учрежденных ассоциаций муниципальных образований субъекта РФ. Как разъяснил Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ не содержится ограничений на вхождение ассоциаций (союзов) муниципальных образований, действующих в субъекте РФ, в состав совета муниципальных образований субъекта РФ, формирующегося в соответствии со ст. 8 и 66 данного Закона. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Такой же принцип может быть применен в уставе совета муниципальных образований субъекта РФ, который утверждается съездом (собранием членов) совета муниципальных образований субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 66 указанного Федерального закона ^[1].

Регистрация советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляется в соответствии Федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Межмуниципальное сотрудничество на федеральном уровне может выражаться в создании единого общероссийского объединения муниципальных образований. В отличие от советов муниципальных образований субъекта РФ единое общероссийское объединение муниципальных образований образуется на основе принципа добровольности объединения муниципальных образований. В его состав могут входить не только упомянутые выше советы муниципальных образований, но и иные объединения муниципальных образований, например существующие в настоящее время ассоциации и союзы.

7 июля 2006 г. решением Собрания учредителей Единого общероссийского объединения муниципальных образований (Конгресса) был утвержден устав данного общероссийского объединения муниципальных образований. Согласно уставу целями данного объединения являются: организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований; выражение и защита общих интересов муниципальных образований; представление интересов муниципальных образований в федеральных органах государственной власти; в совещательных органах и иных учреждениях, созданных в целях содействия решению вопросов государственной политики, затрагивающих интересы местного самоуправления; в общероссийских и межрегиональных общественных объединениях; в организациях, осуществляющих хозяйственную деятельность в сферах, касающихся интересов местного самоуправления; обеспечение муниципальных образований информацией о деятельности органов и организаций, касающейся интересов местного самоуправления; организация сотрудничества муниципальных образований страны с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Для достижения своих целей Конгресс решает следующие задачи: вступает во взаимоотношения с органами государственной власти, органами местного самоуправления, международными организациями, юридическими и физическими лицами; участвует в формировании федеральных и региональных целевых программ, направленных на развитие местного самоуправления, осуществляет общественный контроль за их реализацией; участвует в формировании законодательства, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая подготовку изменений в нормативные правовые акты, поправок в их проекты, а также подготовку проектов правовых актов; осуществляет сбор, изучение и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в России; содействует развитию межмуниципального сотрудничества, в том числе организует методическое и экспертное содействие советам муниципальных образований субъектов РФ; осуществляет подготовку и представление высшим органам государственной власти (Президенту РФ, Правительству РФ, Государственной Думе, Совету Федерации) ежегодного доклада о состоянии и развитии местного самоуправления в Российской Федерации; осуществляет международные связи по вопросам местного самоуправления, в том числе с Палатой местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы в соответствии с федеральными законами и указами Президента РФ; в установленном порядке представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы и др.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ пока не определил организационно-правовую форму единого общероссийского объединения муниципальных образований. Не определена она и в уставе Единого общероссийского объединения муниципальных образований. Представляется, что общероссийское объединение муниципальных образований может быть образовано в форме ассоциации или союза. Его регистрация в какой-либо из организационно-правовых форм общественных объединений исключается, поскольку в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – общественные объединения.