Лекция 6. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
• понятие, отличительные черты, правовую основу правоохранительной службы;
• основы правового положения сотрудников правоохранительных органов;
уметь
• анализировать нормативные правовые акты, регламентирующие порядок поступления на правоохранительную службу и ее прохождения;
владеть
• основными понятиями в области правоохранительной службы;
• навыками работы с нормативными правовыми актами, регламентирующими правоохранительную службу.
Организация основ правоохранительной службы
С 2003 г. начался процесс формирования нового для России вида государственной службы – службы правоохранительной. Реформа государственной службы в виде обособления ее правоохранительной сферы предполагает создание единой системы правоохранительной службы, аналогичной военной и государственной гражданской службе, тем более что на федеральном уровне уже унифицированы принципы прохождения государственной службы, система классных чинов и специальных званий, социальных гарантий, обязанностей и подчинения.
В качестве нормативной правовой основы реформы государственной службы выступает Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)", с учетом положений которой приняты Федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также в их развитие иные нормативные правовые акты, в том числе подзаконные[1].
Сложность рассмотрения темы, заявленной в названии главы, обусловлена тем, что в настоящее время правовое положение лиц, обеспечивающих выполнение важнейших для государства правоохранительных функций, в системе государственной службы фактически не определено[2].
Как вам уже стало известно из ранее изученного материала, Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" подразделяет систему государственной службы на несколько элементов:
– государственная гражданская служба;
– военная служба;
– правоохранительная служба.
Регулирование организационно-правовых основ двух первых перечисленных видов государственной службы закреплено нормами Федеральных законов "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О воинской обязанности и военной службе", "О статусе военнослужащих" и др. Определение правоохранительной службы содержится только в ст. 7 Закона "О системе государственной службы Российской Федерации", согласно которому правоохранительная служба представляет собой вид федеральной государственной службы, которая исполняется путем осуществления профессиональной служебной деятельности граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. В ст. 19 того же Закона установлено, что это определение подлежит применению только со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.
К сожалению, в настоящий момент федеральный закон о правоохранительной службе не принят, поэтому нормы, регулирующие организационно-правовые основы правоохранительной службы, не систематизированы, находятся в относительно большом количестве нормативных правовых актов, в связи с чем некоторые их теоретико-правовые положения нуждаются в унификации.
Для понимания категории "правоохранительная служба" прежде всего необходимо определиться с сущностью правоохранительной деятельности. Правоохранительная деятельность – это деятельность государства в лице его специально уполномоченных органов по обеспечению законности, правопорядка, охране прав и законных интересов личности, общества, государства, защите прав и свобод человека и гражданина, борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, которая осуществляется в установленном порядке посредством применения мер юридического воздействия.
В качестве признаков правоохранительной деятельности можно выделить следующие:
– целевая направленность на защиту прав личности, общества и государства;
– реализация исключительно специально уполномоченными государственными органами;
– жесткая законодательная регламентация всех процедур деятельности правоохранительных органов;
– ОГЛАВЛЕНИЕ, т.е. применение мер юридического воздействия (в основном мер государственного принуждения) в строгом соответствии с законом.
Задачами правоохранительной деятельности являются:
– охрана личности, ее прав и свобод;
– охрана общества, его материальных и духовных ценностей;
– охрана государства, его конституционного строя, суверенитета и государственной целостности.
Основные направления правоохранительной деятельности:
– конституционный контроль;
– отправление правосудия;
– выявление и расследование преступлений;
– оказание юридической помощи лицам, привлекаемым к уголовной ответственности, а также в иных случаях;
– организационное обеспечение деятельности судов;
– прокурорский надзор.
Иными словами, правоохранительная служба объединяет несколько самостоятельных направлений правоохранительной деятельности.
На основании вышеизложенного можно констатировать, что из всей системы государственных функций правоохранительную выделяет особый объект охраны и защиты – общественный порядок, общественная безопасность, жизнь, здоровье, права и свободы человека и гражданина. Тот факт, что правоохранительная функция реализуется посредством деятельности должностных лиц государственной службы, проистекает из самого предназначения государства[3].
Жесткая регламентация деятельности правоохранительной службы, ее подзаконность предполагает наличие обширной нормативной правовой основы, которая предназначена для административно-правового регулирования правоохранительной службы. Эти нормы регулируют общественные отношения в следующих видах процессов:
1) организация основ правоохранительной службы;
2) реализация статуса служащего правоохранительной службы;
3) механизм прохождения правоохранительной службы.
По последнему пункту необходимо отметить, что, несмотря на общность основы, в настоящее время затруднен переход государственного служащего из одного вида государственной службы в другой. Для создания подобного алгоритма требуется изменение подходов к определению вопросов карьеры государственного служащего (профессиональной, внутриорганизационной), подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащего.
В связи с отсутствием ряда необходимых правовых актов, устанавливающих основы правоохранительной службы, а именно: федерального закона о правоохранительной службе, реестра типовых должностей правоохранительной службы, концепции развития правоохранительной системы, на сегодня законодательно не закреплен круг органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба. Этот факт предполагает, что для рассмотрения вопроса о правовом регулировании правоохранительной службы мы будем использовать комплексный подход.
Основные нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу общественных отношений, – это Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные правовые акты, а также международные правовые документы в части освещения вопросов государственно-служебных отношений.
В первую очередь здесь необходимо отметить Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", который определил инновационное развитие института государственной службы России. К нововведениям главным образом относятся:
– объединение в рамках одного правового акта двух различных подходов к определению государственной службы (в широком смысле – понятие государственной службы, в узком – определение конкретного вида государственной службы);
– выделение видов и уровней государственной службы;
– требование законодательного регулирования каждого вида государственной службы.
Правовая основа формирующейся правоохранительной службы складывается из совокупности нормативных правовых актов различной юридической силы и характеризуется отсутствием единого правового источника регулирования, а также относительно небольшим количеством норм прямого действия. В целях их систематизации мы будем выделять две основные группы:
1) нормативные правовые акты общего характера (регулирующие однородную группу государственно-служебных отношений в нескольких правоохранительных органах). К этой группе, помимо вышеуказанных, относятся, в частности:
– Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и членов их семей";
– Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и др.;
2) нормативные правовые акты ведомственного характера, отражающие специфику и особенности правового положения служащего, отдельного элемента прохождения службы в конкретном правоохранительном органе.
В целом правоохранительные органы – это группа государственных органов, уполномоченных осуществлять деятельность по охране правопорядка и законности, защите прав и свобод человека и гражданина.
Если исходить из такого широкого понимания, то в качестве функций правоохранительных органов можно выделить:
– конституционный контроль;
– прокурорский надзор;
– осуществление правосудия;
– расследование правонарушений;
– оперативно-розыскная деятельность;
– профилактика правонарушений;
– исполнение судебных решений;
– оказание юридической помощи;
– обеспечение безопасности;
– охрана общественного порядка.
Видами правоохранительных органов в таком случае будут выступать:
– органы судебной власти;
– органы, обладающие полномочиями производства по делам о правонарушениях;
– органы юридической помощи;
– органы обеспечения правопорядка и безопасности.
Поскольку по сложившейся практике словоупотребления к правоохранительным органам относят военизированные органы, осуществляющие оперативную или следственную деятельность на основании специальных законов, в качестве правоохранительного органа мы предлагаем рассмотреть исключительно органы исполнительной власти.
Семантический анализ ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" позволяет нам говорить о том, что в состав органов правоохранительной направленности можно относить государственные органы, службы и учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Но, разумеется, все не столь однозначно. С одной стороны, в каком-либо органе может быть предусмотрена как правоохранительная служба, так и государственная гражданская, военная или иная государственная служба. Например, органы федеральной службы безопасности комплектуются и военнослужащими, и гражданским персоналом. Сотрудниками органов федеральной службы безопасности являются военнослужащие органов федеральной службы безопасности (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), а также лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих. Лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих в органах федеральной службы безопасности, бесспорно, выступают нс только в качестве сотрудников органа государственной власти, но и в качестве федеральных государственных служащих. Однако их правовой статус в настоящий момент определить затруднительно, поскольку невозможно однозначно отнести их профессиональную служебную деятельность к одному из трех видов федеральной государственной службы.
С другой стороны, каждое направление правоохранительной службы обеспечивают представители нескольких федеральных органов исполнительной власти. К примеру, согласно ст. 5 Федерального закона от 27.05 1996 № 57-ФЗ "О государственной охране" государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности (в том числе пограничные органы федеральной службы безопасности), органы внутренних дел РФ и внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, органы внешней разведки РФ, органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы РФ и иные органы, обеспечивающие национальную безопасность РФ.
Некоторые указания на круг органов, где может быть предусмотрена правоохранительная служба, можно обнаружить, осуществляя сравнительный анализ отдельных нормативных правовых актов. Примером такого акта может служить постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ от 28.07.1999 "О механизме информационного обеспечения режима законности в период предвыборных кампаний"[4]. Постановление было подписано должностными лицами Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Министерства внутренних дел РФ, налоговых и таможенных органов РФ.
В качестве еще одного примера можно привести Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ".
H. В. Белова[5] выделяет следующую систему субъектов:
– органы внутренних дел РФ;
– учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ;
– таможенные органы РФ;
– Государственную противопожарную службу Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
– органы по контролю за оборотом наркотиков;
– органы и учреждения прокуратуры РФ.
В целом правоохранительные органы характеризуются рядом признаков.
I. Функции: обеспечение безопасности, законности и правопорядка; борьба с преступностью; защита прав и свобод человека и гражданина.
2. Формы деятельности: дознание, следствие, проведение оперативно-розыскных мероприятий, производство по делам об административных правонарушениях и иная процессуальная деятельность.
3. Преобладание публичного интереса в деятельности.
4. Специфика правового статуса сотрудников правоохранительных органов: повышенные требования; наличие ограничений и запретов; подчинение дисциплинарным нормам.
5. Возможно наличие специальных званий и классных чинов.
Резюмируя вышесказанное, под правоохранительным органом мы будем понимать орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять деятельность по охране правопорядка и законности и защите прав и свобод личности, общества, государства, не относящийся к органам военной службы.
Органами, в которых предусмотрена правоохранительная служба, на наш взгляд, являются:
– прокуратура;
– Следственный комитет;
– органы внутренних дел;
– органы государственного контроля за распространением наркотических средств;
– таможенные органы;
– налоговые органы;
– служба судебных приставов.
Кроме того, отдельными полномочиями правоохранительных органов могут обладать органы, которые исполняют функции сил обеспечения безопасности Российской Федерации, а именно: федеральные органы безопасности; пограничные органы; органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации; таможни; природоохранительные органы; органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности.
Ввиду отсутствия единого нормативного правового акта, регулирующего деятельность правоохранительных органов, в законодательстве правовой основой организации правоохранительной службы являются Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, регламентирующие порядок прохождения правоохранительной службы[6] в каждом конкретном федеральном органе исполнительной власти.
Для органов полиции и налоговых органов правовыми основами признаются, кроме того, иные правовые акты субъектов РФ, нормативные акты соответствующих органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий.
Правовой основой деятельности прокуратуры и органов обеспечения безопасности РФ признаются международные договоры.
Как уже говорилось выше, отсутствие единого нормативного правового акта, регламентирующего правоохранительную деятельность, делает невозможным создание единой базовой системы принципов, на основании которых она должна реализовываться. Так, в федеральных законах отсутствует прямое указание на принципы правоохранительной службы сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических веществ России, налоговых и таможенных органов, судебных приставов и др.
Если рассматривать, к примеру, службу в органах внутренних дел, то она строится в соответствии с принципами, указанными в Федеральном законе от 30.11.2011 № 342-Φ3 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и гл. 2 Федерального закона от 07.02.2011 № З-ФЗ "О полиции", а именно:
– соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина;
– законность;
– гуманизм;
– гласность;
– беспристрастность;
– подконтрольность и подотчетность;
– открытость и публичность;
– общественное доверие и поддержка граждан;
– взаимодействие и сотрудничество;
– использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем;
– соблюдение служебной дисциплины;
– справедливое вознаграждение за труд;
– продвижение по службе.
В. Б. Гайдов, рассматривая правоохранительную службу в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы, предложил дополнить их следующими принципами[7]:
– обеспечение федеральных интересов;
– единоначалие;
– равный доступ граждан к службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
– профессионализм и компетентность сотрудников;
– единство квалификационных требований по государственным должностям;
– ответственность сотрудников за принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
– стабильность кадров;
– обеспечение государственной защиты сотрудников;
– политическая нейтральность службы.
Есть свой, характерный принцип и у прокуратуры – это принцип независимости деятельности. Согласно ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.
В органах, которые рассматриваются как силы обеспечения безопасности Российской Федерации, сотрудники, исполняющие правоохранительные функции, являются в основном военнослужащими. То есть, несмотря на то, что основой деятельности сотрудников этих органов является военная служба, значительная часть их должностных обязанностей обусловлена реализацией правоохранительных функций. Учитывая подобные пробелы в законодательном регулировании, мы рассмотрим принципы, указанные в Федеральных законах от 03.04.1995 № 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (ст. 5), от 27.05.1996 № 57-ФЗ "О государственной охране" (ст. 3), от 10.01.1996 № 5-ФЗ "О внешней разведке" (ст. 4), в качестве принципов правоохранительной службы.
Анализ приведенных нормативных правовых актов позволяет выделить общие базовые принципы для всех правоохранительных органов:
– законность;
– уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
– гуманизм;
– единство федеральной централизованной системы органов и учреждений;
– взаимодействие с иными правоохранительными органами;
– непрерывность правоохранительной деятельности;
– сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности;
– подконтрольность и подотчетность сотрудников органов соответствующим органам государственной власти и управления;
– соблюдение служебной дисциплины;
– справедливое вознаграждение за труд;
– продвижение по службе по результатам труда с учетом способностей и квалификации;
– наличие запретов и ограничений для сотрудников правоохранительных органов, обусловленных служебной деятельностью (например, на членство в выборных и иных органах, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления; на участие в деятельности общественных объединений, преследующих политические цели; совмещение основной деятельности с иной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой).
Напомним, что в ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы в Российской Федерации" прописаны следующие принципы:
– федерализм;
– законность;
– приоритет прав и свобод человека и гражданина;
– равный доступ граждан к государственной службе;
– единство правовых и организационных основ государственной службы;
– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю;
– профессионализм и компетентность государственных служащих;
– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Сопоставив вышеуказанные принципы с принципами, выведенными в результате нашего анализа, можно сделать вывод о том, что в целом принципы правоохранительной службы, отраженные в законодательстве, в основном соответствуют принципам построения и функционирования системы государственной службы, имея при этом особенности, обусловленные спецификой деятельности таких органов.