Организационная иерархия после 1993 года

Созданную после 1993 г. организационную структуру управления государством можно охарактеризовать как матричную (рис. 5.1) с участием местных органов самоуправления.

Рис. 5.1. Организационная структура управления экономикой Российского государства в период с 1993 по 2000 г.

– административное подчинение;

– обмен информацией

Исполнительные органы должны были выполнять исполнительно-распорядительные функции и осуществлять оперативное управление на подведомственной территории, организовывать взаимодействие с другими органами, помогать выполнению решений органов местного самоуправления.

Для стабилизации экономических и социальных процессов Федерации, интеграции региональных хозяйств в единый хозяйственный комплекс, повышения эффективности управления Ассоциации экономического взаимодействия заключали Генеральные соглашения с Правительством РФ. В них четко разграничивались полномочия федеральных органов управления и органов управления субъектов Федерации, определялось взаимодействие органов центральной исполнительной власти и ассоциаций.

Всего в России в то время функционировало 8 таких ассоциаций: Ассоциация областей и городов Центральной России; Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада; Ассоциация "Черноземье"; Ассоциация экономического сотрудничества республик, краев, областей Северного Кавказа; ассоциация "Большая Волга"; Уральская региональная ассоциация; Межрегиональная ассоциация "Сибирское соглашение"; Дальневосточная ассоциация.

Входившие в ассоциации территории совпадали с территориями основных экономических районов и военных округов России. Это привело к возникновению предложений по радикальному изменению территориального устройства России. Например, после 2003 г. все чаще звучала идея замены национально-территориального федерального устройства России административно-экономическим. Возможно, что именно в этот период развития отечественной государственности могли появиться реальные условия экономического подъема каждого субъекта Федерации и страны в целом.

Предлагавшаяся модель государственного устройства могла базироваться на ассоциациях как на потенциальных субъектах Федерации. Формированию новых подходов к развитию федеральных отношений России способствовало бы образование субъектов Федерации в границах экономических районов. Это позволило бы не только ликвидировать недостатки в территориальном устройстве, но и существенно расширить права регионов, эффективно использовать все виды ресурсов, обеспечить экономический подъем в каждом из них. Субъекты Федерации могли бы получить собственные конституции, правительство и профессиональные парламенты^[1]. Территориальное устройство России на основе экономического районирования, возможно, позволило бы ограничить деятельность многочисленных межобластных органов управления деятельностью в границах субъектов Федерации. Бо́льшую часть отраслей и предприятий, находившихся в федеральной собственности, можно было бы подчинить новым субъектам Федерации (согласно Конституции). Таким образом их права в экономике могли стать несравненно шире, чем у прежних союзных республик и нынешних субъектов Федерации, что позволило бы проводить эксперименты по осуществлению экономических реформ в границах отдельных субъектов Федерации в рамках единого экономического пространства.

Рассмотрим оргструктуру ассоциации "Черноземье", относящуюся к типу матричных. В матричных структурах механизм взаимодействия линейно-функциональных и программно-целевых элементов опирается на разделение ответственности и прав между всеми участками системы управления. Главная особенность структур матричного типа состоит в обязательном выделении конкретного субъекта – руководителя программы, или органа, наделенного необходимыми правами, обеспечивающими достижение главной цели программы.

Эти структуры являются универсальными и могут применяться для управления и народно-хозяйственными, и отраслевыми, и внутрипроизводственными программами. Но они вносят в деятельность аппарата управления и более сложные организационные отношения, вытекающие из принципа двойного подчинения ответственных исполнителей программных мероприятий (рис. 5.2).

Сложный узел противоречий в управлении Российским государством в конце XX в. объяснялся несовершенством механизмов государственного регулирования. Особую актуальность имели взаимоотношения исполнительных органов власти субъектов Федерации и расположенных на их территории подразделений федеральных органов.

Рис. 5.2. Структура системы управления субъектами Федерации в середине 1990-х гг.:

– руководство и информационное взаимодействие;

– информационное взаимодействие

Очередная реорганизация общероссийских и региональных федеральных органов была осуществлена в 1998 г. В состав новой структуры (согласно Указу от 30 апреля 1998 г.) входили: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Указ "О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти", принятый 25 мая 1998 г., утвердил Положение "О создании соответствующих коллегий в целях повышения эффективности деятельности их территориальных органов и взаимодействия федеральных органов с исполнительными".

Напомним, что в 1920-е гг. происходил переход от территориального к отраслевому управлению; в 1950-е гг. – от отраслевого к территориальному (к совнархозам); в 1960-е гг. – от территориального к отраслевому. В 1990-е гг. стало преобладать территориальное управление. Однако ни одна из этих форм не стала универсальной. Возможно, только их оптимальное сочетание могло бы обеспечить решение некоторых проблем социально-экономического развития страны в XX в.