Охрана окружающей среды в странах Азии (Китай, Индия)
Экологическое законодательство в азиатских странах стало формироваться позднее, чем в Европе и США. В некоторых странах необходимость комплексной защиты природы до сих пор еще до конца не осознана, что выражается в слабой правовой базе и низкой степени реализации правовых норм в сфере охраны окружающей среды. Однако эта ситуация исправляется посредством международного сотрудничества и открытого взаимодействия стран всего мирового сообщества. Под влиянием международных экологических организаций и конференций, института международной политической ответственности государств происходит унификация экологического законодательства и распространение положительного опыта охраны окружающей среды европейских стран и США в странах азиатского региона.
Китайская Народная Республика (КНР). Экологическое законодательство здесь не развивалось до 1970 г., в связи с чем Китай относится к странам с развивающимся экологическим правом. Для Китая большое значение имело участие (в числе других 100 стран) в работе Стокгольмской конференция по окружающей среде (1972). Экологические конференции этого периода оказали большое влияние на развитие экологического права и в других азиатских странах. Охрана окружающей среды стала одной из фундаментальных государственных политических задач в ходе модернизации страны. В Китае была организована политическая и правовая работа по предотвращению и ликвидации последствий загрязнения окружающих среды и охране экологии. В целях гармоничного развития экономики, общества и окружающей среды в 1980-х гг. в Китае был разработан целый ряд курсовых и политических установок, законов и правил, нацеленных на охрану окружающей среды.
В основе экологического права КНР лежат следующие принципы: обязательность планирования экологических мероприятий при разработке народнохозяйственных планов, связанных с промышленным развитием, городским или сельским строительством; принцип учета экологического эффекта, наряду с экономическими и социальными последствиями, при общей оценке эффективности хозяйственной работы; принцип приоритета профилактики вреда окружающей среде перед возмещением вреда; принцип "загрязнение устраняет виновник"; принцип государственного контроля за состоянием окружающей среды. В июне 1991 г. по инициативе Китая в Пекине состоялась Конференция по окружающей среде и развитию на уровне министров. По ее итогам была опубликована "Пекинская декларация", в которой изложены принципы и позиции развивающихся стран по вопросам охраны окружающей среды и развития. Это является несомненным свидетельством развития экологического права в Китае и имплементации положительного международного опыта в сфере охраны окружающей среды в правовую систему КНР. Китай является самым активным участником международного сотрудничества в сфере защиты окружающей среды.
Конституция КНР 1982 г. провозглашает, что государство принимает меры по охране и оздоровлению окружающей среды, ведет борьбу с загрязнением и другим общественным злом. Государством гарантируется рациональное использование природных ресурсов, оно берет под свою охрану ценные виды животных и растений. Никаким организациям или отдельным лицам не разрешается каким бы то ни было способом присваивать или разрушать природные ресурсы.
Основным законодательным актом по охране окружающей среды является Закон КНР об охране окружающей среды от 26 декабря 1989 г.[1] В нем провозглашен основной курс на охрану и улучшение окружающей среды и экологической обстановки, предотвращение и контроль загрязнения и других видов риска для людей, защиту здоровья и стимулирование развития социалистической модернизации. В данном законе под "окружающей средой" понимается комплекс всех природных элементов и искусственно измененные природные элементы, влияющие на жизнь человека, включая атмосферу, воду, моря, сушу, минералы, леса, луга, живую природу, следы деятельности природы и человека, природные резервы, исторические и природные достопримечательности, сельские и городские районы. Примечательно, что в законе определены основы экологического управления. В ст. 9 Закона закреплено правовое положение и основные функции ряда органов экологического управления. Так, полномочный отдел управления охраны окружающей среды при Госсовете КНР устанавливает общенациональные стандарты качества окружающей среды. Администрация провинций, автономных областей и муниципалитетов, находящихся в прямом подчинении у центрального правительства, может устанавливать местные стандарты качества окружающей среды в тех случаях, когда общенациональные стандарты качества окружающей среды не определены, и представлять их на регистрацию в полномочный отдел управления охраны окружающей среды при Госсовете КНР. В Китае насчитывается более 2500 административных ведомств по охране окружающей среды на уровне уезда и выше. Полномочный отдел управления охраны окружающей среды при Госсовете КНР, руководствуясь общенациональными стандартами качества окружающей среды, а также экономическими и технологическими условиями, сложившимися в стране, устанавливает общенациональные стандарты сброса отходов. В тех случаях, когда общенациональные стандарты не установлены, администрации провинций, автономных регионов и муниципальных образований, находящихся в прямом подчинении у центрального правительства, устанавливают свои местные стандарты сброса отходов; в случае наличия общенациональных стандартов местные администрации имеют право устанавливать свои, более строгие стандарты и представлять их на регистрацию в полномочный отдел управления охраны окружающей среды при Госсовете КНР.
Таким образом, экологические стандарты различного уровня являются важной составной частью эколого-правовой системы КНР. В области охраны окружающей среды разработаны стандарты качества среды, стандарты по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходах, базовые экологические стандарты, стандарты по отбору проб и методам анализа. Стандарты качества среды и по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходов подразделяются на общегосударственные и местные. Согласно китайскому законодательству, стандарты качества окружающей среды и по содержанию вредных веществ в сбрасываемых отходах носят принудительный характер. Другими словами, нарушители этих стандартов несут юридическую ответственность.
Кроме общего экологического закона действует ряд специальных правовых актов, в том числе Закон о предотвращении и ликвидации загрязнения вод, Закон о предотвращении и ликвидации загрязнения атмосферы, Закон о предотвращении и ликвидации загрязнения окружающей среды твердыми отходами, Закон об охране окружающей среды морей и океанов, Лесной кодекс, Закон о степях, Закон о рыбном промысле, Закон об ископаемых ресурсах, Закон о землеустройстве, Закон о воде, Закон об охране дикой фауны, Закон о предотвращении эрозии почвы, Сельскохозяйственный кодекс.
Популяризация экологической политики занимает в Китае важное место, что отражается в так называемых Белых книгах, которые ориентированы на международные организации и иностранных лиц и содержат важные программные документы и пояснительные записки о планах и ходе реализации основных экологических программ Китая.
Экологическое планирование в КНР прочно вошло в систему экологического управления: в настоящее время реализуется Двенадцатый пятилетний план Китая (2011 – 2015).
Среди источников экологического нрава Китая следует упомянуть и подзаконные акты. Среди них большую часть составляют постановления правительства, а именно: Положения о предотвращении и ликвидации загрязнения шумами, Положения о природных заповедниках, Положения о защите от радиоактивного излучения при обращении с радиоактивными изотопами и установками, Положения о контроле за опасными химическими веществами, Положения об охране окружающей среды в районах разведки и добычи морской нефти, Положения о контроле за утилизацией отходов в морском бассейне, Положения о мерах по охране дикой фауны и т.д. Китайское правительство придает особое значение экологическому строительству в лесном хозяйстве, в связи с чем непрерывно реализуются общенациональные программы по созданию системы защитных лесов в различных регионах страны. Развитой следует признать и систему особо охраняемых территорий: к концу 1995 г. в Китае созданы 799 заповедников почти всех видов, их общая площадь – 71,85 млн га, что составляет около 7,19% от общей территории страны.
Индия. Учитывая колониальную историю Индии можно утверждать, что экологическое законодательство в стране формируется под влиянием англосаксонского права. Одним из первых эколого-правовых актов стал Закон о лесах Индии (1927) В комплексе с другими законами о сохранении лесов он стал основой для формирования экологического права и создания заповедных территорий, необходимых для сохранения лесов и животных.
В Конституции Индии 1949 г. в качестве одного из принципов, которым должно следовать государство, была закреплена обязательность защиты и улучшения окружающей среды и охрана лесов и живой природы. Государство обязано прилагать усилия к защите и улучшению окружающей среды и охране лесов и живой природы страны[2].
Системно экологическое законодательство стало складываться многим позднее: в 1960 г. был принят Закон о предотвращении жестокости но отношению к животным, в 1972 г. последовал Закон о защите дикой природы Индии, и основная эколого-правовая база сформировалась в период 1970–1990 гг. Причиной активизации правового регулирования охраны окружающей среды является влияние международного экологического права, а также химическая катастрофа 1984 г. в городе Бхопал, в которой по различным данным пострадали 150–600 тыс. человек. Эта техногенная катастрофа подстегнула правительство Индии принять решение о создании полноценного природоохранного министерства – Министерства окружающей среды и лесов, которое разработало национальную лесную политику.
Основное направление политики – воссоздание лесов, сохранение дикой природы и ее обитателей. В этой связи были созданы 83 национальных парка, 447 заповедников, 23 тигровых заказника, 200 зоопарков и 8 биосферных резерваций, которые призваны сохранить флору и фауну Индии. В следующем году был принят комплексный Закон об окружающей среде. Данный документ, а также дополнившие и уточнившие его законодательные акты закрепили проблему загрязнения окружающей среды в качестве основного направления индийской экологической политики. В целях предотвращения загрязнения воды и воздуха был принят ряд законодательных актов: Закон о контроле за загрязнением водных ресурсов (1974), Закон о контроле за загрязнением воздуха (1981), Закон о контроле над инсектицидами и т.п. Были образованы Центральное управление и управления штатов по контролю за загрязнением окружающей среды, созданы должности инспекторов по контролю за деятельностью промышленных предприятий и надлежащим использованием инсектицидов. В Индии в 1990–2000-х гг. был принят целый ряд законов, регламентирующих вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения. В 1991 г. был принят Закон о страховании гражданской ответственности, предусматривающий возмещение ущерба жертвам происшествий с опасными веществами. В 2010 г. на смену двум государственным органам, рассматривающим экологические правонарушения, – Государственному экологическому трибуналу, Государственному экологическому апелляционному комитету, был создан Государственный зеленый трибунал, в полномочия которого входит рассмотрение всех дел, связанных с окружающей средой.
Экологическое законодательство Индии продолжает формироваться и в последнее десятилетие: в 2002 г. был принят Закон о биологическом разнообразии, в 2006 г. – Закон о правах на лес, признающий права коренного населения на пользование лесными ресурсами, разработаны концептуальные основы государственной сельскохозяйственной, водной, демографической и экологической политики в целом.
Тем самым "к началу второго десятилетия XXI в. в Индии и в Китае сформировалась как законодательная база, так и организационная структура политики в области окружающей среды. Основные различия между законодательством и административным аппаратом двух стран обусловлены в первую очередь разными формами государственного устройства и политическими режимами"[3].