Жилищное законодательство

Среди источников жилищного права основная роль принадлежит жилищному законодательству. Как указывалось выше, российское право и соответственно законодательство подразделяются на отдельные отрасли. При этом законодательство следует рассматривать как совокупность (систему) правовых актов, регулирующих определенную область общественных отношений. Эти отношения и в прежнем законодательстве (ст. 3 ЖК РСФСР) и в действующем (ст. 4 ЖК РФ) законодательстве называются "жилищные отношения". Принципиальное значение имеет то, что правовые акты полностью или преимущественно содержат нормы данной отрасли, т.е. жилищные нормы. Поэтому к жилищному законодательству относятся ЖК РФ, который содержит базовые отраслевые нормы, и другие правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях в соответствии с указанным Кодексом, а также в развитие его норм и положений. Полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области жилищных отношений, как уже отмечалось, разграничена и содержится в ст. 12–14 ЖК РФ.

Важно подчеркнуть, что в юридической литературе зачастую жилищное законодательство называют комплексной отраслью, поскольку оно включает широкий спектр отношений, касающихся удовлетворения жилищной потребности граждан^[1].

Данное утверждение (о комплексном характере жилищного законодательства) подчеркивает системные и структурные особенности жилищного законодательства. Однако в указанную "комплексность" ряд авторов вкладывают иной смысл. Они полагают, что жилищное законодательство состоит из норм, заимствованных из других отраслей права (см. подпараграф 2.1.4). И в нынешних изданиях Ю. К. Толстой продолжает утверждать, что "жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности...". Более того, он считает, что нет необходимости различать такие понятия, как "жилищное право" и "жилищное законодательство". По его мнению, необходимости в таком разграничении нет. По-видимому, исходя из этого, Ю. К. Толстой написал гл. 34 в учебнике "Гражданское право" под названием "Жилищное право", в ней говорится только о жилищном законодательстве^[2].

Полагаем, что такой подход нс отражает реального содержания жилищного законодательства. Как и любое российское законодательство, оно содержит свои правовые нормы – нормы данной отрасли, которая является самостоятельной и отдельно названа в ст. 72 Конституции. Можно сказать, что правовые акты жилищного законодательства специально принимаются для регулирования жилищных отношений и, конечно, содержат нормы своей отраслевой принадлежности. Эти нормы могут иметь черты, которые характерны для иных отраслей законодательства, в частности гражданского, когда речь идет об отношениях имущественного харктера. Здесь, по-видимому, следует говорить о близости жилищного и гражданского законодательства, наличии в этих отраслях жилищных норм.

Основные начала жилищного законодательства включены в гл. 1 "Основные положения. Жилищное законодательство" ЖК РФ и содержатся в ст. 1. Рассмотрим положения данной статьи, которой установлено следующее:

"1. Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (далее – жилищные права), а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений (далее – жилищные отношения) по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

2. Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

3. Жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством.

5. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании настоящего Кодекса, другого федерального закона".

В соответствии с основными началами жилищного законодательства:

• со стороны органов государственной власти (на федеральном и региональном уровнях) и органов местного самоуправления должны быть обеспечены условия для осуществления права граждан на жилище, на неприкосновенность и недопущение его произвольного лишения. При этом указанные органы должны руководствоваться прежде всего нормами Конституции: ст. 40, в которой закреплено право граждан на жилище и гарантируется, что никто не может быть лишен его; ст. 25 о неприкосновенности жилища; ст. 27 о свободе передвижения, избрания места пребывания и жительства;

• признается равенство участников жилищных отношений. Этими лицами, как следует из ч. 2 ст. 4 ЖК РФ, являются не только граждане Российской Федерации, но и юридические лица (организации), Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Наряду с общим правилом, закрепляющим равенство участников жилищных отношений (такие отношения могут иметь место между названными субъектами на основании договоров об использовании жилья), в статье отмечается, что жилищное законодательство регулирует и иные отношения, не предусматривающие юридическое равенство их участников. В частности, такие отношения складываются между органами, осуществляющими учет нуждающихся в жилье граждан и предоставление им жилых помещений, и гражданами, желающими получить жилье па условиях договора социального найма (гл. 7 ЖК РФ);

• жилищные права обеспечиваются судебной защитой. Конституцией (ст. 11) установлено, что государственную власть осуществляют соответствующие государственные органы, в том числе суды РФ. Обладая судебной властью, суды осуществляют правосудие посредством конституционного, гражданского и иного судопроизводства. В ЖК РФ имеется ст. 11, которая посвящена защите жилищных прав участников жилищных отношений. В ней говорится прежде всего о защите жилищных прав в судебном порядке, а в установленных законодательством случаях – в административном порядке.

В ч. 1 рассматриваемой статьи обращается внимание на необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению. В этой связи следует иметь в виду, что ЖК РФ не запрещает использовать жилые помещения для других целей, т.е. не для проживания. В соответствии со ст. 17 ЖК РФ жилое помещение предназначено для проживания граждан. Это основное назначение жилища. Вместе с тем допускается использование жилого помещения проживающими в нем на законных основаниях гражданами (собственниками, нанимателями и др.) для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности.

В ч. 2 этой статьи отмечается, что жилищные права осуществляются в рамках законодательства. Кроме того, граждане не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. Представляется, что данные критерии (условия) осуществления жилищных прав относятся не только к гражданам, но и другим лицам – участникам жилищных отношений. Жилищные права могут быть ограничены только федеральным законом (к ним относится и ЖК РФ) и лишь в некоторых случаях (в частности, в целях защиты прав и законных интересов других лиц) допускаются ограничения жилищных прав граждан. Данные требования базируются на конституционных положениях (ч. 3 ст. 55 Конституции).

Другие физические лица (иностранные граждане и лица без гражданства) могут участвовать в жилищных отношениях в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 4 ЖК РФ. Положения Ж К РФ применяются к указанным лицам, если иное не установлено данным Кодексом или другим федеральным законом. Например, ЖК РФ не предусмотрено предоставление указанным выше лицам жилых помещений по договору социального найма. Исключение из этого общего правила может быть установлено международным договором (ч. 5 ст. 49 ЖК РФ).

В ч. 4 ст. 1 ЖК РФ говорится о свободном выборе жилого помещения. Здесь необходимо иметь в виду, что в Конституции (ст. 27) закреплено право граждан свободно выбирать место пребывания и жительства, а не право свободного выбора жилого помещения. В большинстве случаев, касающихся решения гражданами жилищного вопроса, тезис "О свободе выбора жилого помещения" вообще неприменим. Гражданин свободен в выборе жилого помещения только при заключении конкретного договора (купли-продажи, договора найма и т.п.), когда действует принцип свободы договора. Для других случаев эта запись вряд ли имеет правовое значение. Основания возникновения жилищных прав граждан перечислены в ст. 10 ЖК РФ, в частности они могут возникнуть на основании различных договоров.