Жилищная политика Российского государства
Потребность в жилье в нашей стране существовала всегда: и в советское время, и сейчас, поскольку многие граждане проживают в жилых помещениях, не отвечающих установленным законодательством требованиям или вообще не имеют своего жилища. В связи с этим вопрос обеспечения граждан жильем является насущной жилищной проблемой. На государственном уровне для ее решения принимались различные программы. Например, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31.07.1957 № 931 "О развитии жилищного строительства в СССР" указывалось на необходимость значительного прироста жилищного фонда. В Программе Коммунистической партии СССР также ставилась задача в течение ближайших 10–15 лет обеспечить каждую семью благоустроенной квартирой. Однако принимаемые решения не всегда выполнялись, и, несмотря на определенные успехи в жилищном строительстве, в тот период многие постановленные задачи были просто нереальными. Например, дать каждой семье отдельное жилище при существовавшей низкой обеспеченности жильем (в 1970-х гг. – 11 кв. м общей площади на человека) было довольно сложно. Вместе с тем следует отметить, что в эти годы СССР был лидером среди других стран мира по числу построенных квартир на тысячу человек.
Существовавшая ранее распределительная система удовлетворения жилищной потребности граждан не давала ожидаемых результатов: миллионы семей нуждались в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в СССР (и РСФСР) было одной из центральных и наиболее острых социально-экономических проблем. В 1980-х гг. после провозглашения задачи обеспечить к 2000 г. каждую советскую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом к традиционным прибавились новые проблемы: расселение жильцов коммунальных квартир; благоустройство индивидуального фонда; снос или модернизация государственного фонда постройки до 1950-х гг.; создание более комфортных условий для временного проживания в общежитиях; снятие ограничений на строительство индивидуального и кооперативного жилого фонда. Однако решение этих задач осуществлялось медленно, нуждаемость граждан в жилье практически не уменьшилась. В списках очередников на улучшение жилищных условий на начало 1990 г. в СССР было 14,3 млн семей и одиноких граждан (или 23% всех городских семей, в том числе в России – 25%), из них более 10 лет ожидали получения квартир 1,7 млн семей (12% всех очередников); 12,6 млн человек (4,6%) проживали в коммунальных квартирах, 13,4 млн человек (5%) – в общежитиях. Кроме того, 1,1 млн человек занимали временные жилые помещения (вагончики, балки и др.), а 2,7 млн человек снимали жилье у других граждан.
На начало 1992 г. в Российской Федерации 9 млн семей (17%) проживали в условиях, когда на одного человека приходилось менее 7 кв. м (в то время как законодательством норма жилой площади была установлена в размере 12 кв. м на человека); 5,9 млн человек проживали в коммунальных квартирах, 6,8 млн человек – в общежитиях, 1,6 млн человек – в ветхом и аварийном жилье. Средний уровень обеспеченности жильем в России оставался низким – 16,5 кв. м общей площади на человека. В США и западноевропейских странах обеспеченность жильем была в два-три раза выше. В 1990-х гг. в Российской Федерации наблюдалась тенденция к обострению жилищной проблемы. Ввод жилья сократился с 72,8 млн кв. м общей площади в 1987 г. до 37,9 млн кв. м в 1992 г. Если в России в 1989 г. смогли улучшить свои жилищные условия (в основном за государственный счет) 1,4 млн семей, то в 1992 г. число таких семей сократилось до 0,8 млн и в первую очередь в связи с большим снижением масштабов жилищного строительства.
В России число очередников па получение жилья к началу перестройки превышало 8 млн семей; 30 млн кв. м жилищного фонда находилось в ветхих и аварийных строениях, более 14% государственного и муниципального жилищного фонда нуждалось в неотложном ремонте[1].
На рубеже 1980–1990-х гг. в стране произошли существенные политические и правовые изменения – был взят курс на формирование рыночных отношений. Историки считают, что начиная с 1992 г. в стране произошла реставрация капитализма[2]. В жилищной сфере, являющейся частью народного хозяйства страны, конечно, также начались кардинальные преобразования.
В условиях рыночных отношений государство не в состоянии обеспечить всех нуждающихся бесплатным жильем. В связи с этим было необходимо наладить порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений с тем, чтобы вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки бесплатно или за доступную плату решать жилищные вопросы отдельных категорий граждан. Граждане, располагающие необходимыми средствами для приобретения или строительства собственного дома (квартиры), должны были решать этот вопрос в основном самостоятельно, без помощи со стороны государства. Иначе говоря, в связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость выработать новые формы решения жилищной проблемы, провести кардинальную жилищную реформу. Прежде всего должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями: нужно было перейти от преимущественного распределения жилья, построенного за счет государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабозащищенных групп населения. Следует отметить, что в большинстве европейских стран жилищное строительство, осуществляемое за счет частных средств, в общем его объеме составляет 80-90%.
24 декабря 1992 г. были приняты Основы, которые, как записано в их преамбуле, определили основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях.
Необходимо подчеркнуть, что в Основах не только получили закрепление новые подходы к решению жилищной проблемы в условиях рыночных отношений, но и был сохранен прежний метод обеспечения граждан жильем – по договору социального найма. Иначе говоря, они провозгласили одновременное существование двух механизмов реализации права граждан на жилище – рыночного и распределительного.
Однако нельзя жилищную реформу сводить только к проблеме обеспечения граждан жильем. Наряду с этим основными целями реформы являются:
• изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. Предполагалось реализовать заложенный в этом Законе принцип – размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на ОГЛАВЛЕНИЕ и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги;
• принятие мер по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда. Эти меры в рамках проведения жилищной реформы принимались и ранее, но не утратили своей актуальности и сегодня.
Принятие Основ и Указа Президента РФ от 09.04.1993 № 443 "О мерах по обеспечению права граждан на жилище" обеспечило правовое закрепление в жилищной сфере курса на рыночные отношения.
Провозглашенное в ч. 1 ст. 2 Основ право граждан на жилище предусматривалось решать несколькими способами:
1) путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов всем нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам на условиях договора найма;
2) предоставления в указанных жилищных фондах жилья на условиях аренды;
3) приобретения или строительства жилья за собственные средства с использованием предоставляемых государством систем компенсаций (субсидий и льгот).
Между тем следует иметь в виду, что через год после вступления в силу Основ была принята новая Конституция (1993), в ст. 40 которой было закреплено право граждан на жилище с новым ОГЛАВЛЕНИЕм. Круг лиц, имеющих право на получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов бесплатно или за доступную плату, был ограничен. Ими стали малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилье.
Конституцией (ч. 3 ст. 40) предусматривается бесплатное предоставление жилых помещений (по договору социального найма) и обеспечение жильем граждан за доступную плату.
Одним из распространенных способов улучшения жилищных условий "за доступную плату" является выпуск и реализация государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002–2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 21.03.2006 № 153. Правда, на эту льготу могли рассчитывать только следующие категории граждан:
а) военнослужащие (за исключением участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих);
б) граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков;
в) члены семей военнослужащих, проходивших военную службу по контракту;
г) граждане, уволенные с военной службы (службы);
д) граждане, прибывшие на постоянную работу по контракту в расположенные на территории комплекса "Байконур" организации;
е) граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк";
ж) граждане, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами;
з) граждане, выезжающие (выехавшие) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 утверждена новая Федеральная программа "Жилище" на 2011–2015 гг., которая предусматривает конкретные мероприятия по обеспечению граждан жильем.
Касаясь истории развития жилищного законодательства в постсоветское время, следует перечислить основные нормативные акты, принятие которых было направлено на решение жилищной проблемы в стране.
В 1993 г. постановлением Правительства РФ от 20.06.1993 № 595 была утверждена Государственная целевая программа "Жилище" (далее – Программа "Жилище"), Цель данной Программы – определение основных положений долговременной государственной жилищной политики по осуществлению следующих задач:
• создание правовой базы в целях осуществления жилищной реформы;
• преодоление сокращения объемов жилищного строительства;
• изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения;
• поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;
• демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы строительной индустрии и промышленности строительных материалов, изменение форм организации строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда;
• комплексный подход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры.
Непосредственно в Программе "Жилище" были сформулированы основные направления жилищно-коммунальной реформы в стране.
В данной Программе предусматривалась реализация права на жилище путем получения жилого помещения на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения и строительства жилья за собственные средства без ограничения площади. Иначе говоря, только граждане теперь могут в зависимости от собственного желания и имеющихся средств определять размеры собственного жилья, его стоимость и место строительства. Одновременно гарантировалась возможность государственной помощи гражданам, не обеспеченным жильем, через предоставление государственных компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержанию и ремонту жилья.
Законодательством были сняты ограничения на право свободного владения, пользования и распоряжения земельными участками. Предусматривались меры по оказанию помощи гражданам и юридическим лицам при строительстве, приобретении жилья, его эксплуатации и ремонте. Законодательно были предоставлены дополнительные возможности для решения жилищных вопросов военнослужащих, беженцев, безработных, а также граждан, длительное время проработавших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Социальный аспект жилищной реформы – изменение сложившегося стереотипа по отношению к жилью как к бесплатно предоставляемому государством социальному благу. При этом направления государственной политики должны обеспечивать реальные возможности строительства и приобретения жилья семьями со средним и низким доходом, создания слоя собственников и рынка жилья. Государство должно стимулировать индивидуальное и кооперативное (коллективное) жилищное строительство, а также строительство за счет средств приватизированных предприятий, акционерных обществ и других негосударственных организаций. В целях сокращения очередей на жилье гражданам должны предоставляться целевые дотации из средств бюджетов, собственных средств предприятий и организаций. Должен осуществляться переход от выделения дотаций жилищно-эксплуатационным органам к выплате адресных компенсаций (субсидий) персонально гражданам с низкими доходами.
В марте 1996 г. наступил новый этап реализации Программы "Жилище"[3], а также началась разработка федеральной целевой программы "Свой дом"[4], которая впоследствии была утв. постановлением Правительства РФ от 27.06.1996 № 753.
По итогам первого этапа реализации Программы "Жилище" в Указе Президента РФ № 431 было отмечено:
– ввод жилья в 1995 г. превысил соответствующие показатели 1992. 1993 и 1994 гг.;
– ввод в эксплуатацию общей площади индивидуальных жилых домов за 1995 г. возрос в 1,4 раза, и ее доля в общем объеме ввода жилья составила свыше 23%;
– изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. Доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за 1992–1995 гг. с 26 до 41%. Было приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда;
– начал функционировать рынок жилья. Почти на 2 млн уменьшилось число семей, стоявших в очереди на улучшение жилищных условий, при этом из их числа около 1,4 млн семей из состава очередников улучшили жилищные условия за счет использования вновь введенных рыночных механизмов;
– средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,2 кв. м и составила 18 кв. м обшей площади на человека;
– произошли коренные изменения в структуре источников финансирования: доля бюджетных средств па ввод жилья, достигавшая до начала экономической реформы 80%, сократилась примерно до 26%, в том числе средств федерального бюджета – до 15%. Основными источниками финансирования жилищного строительства стали внебюджетные фонды в сочетании с различными формами государственной поддержки.
Вместе с тем в Указе Президента РФ № 431 было отмечено, что выявились и некоторые недостатки. Острота жилищной проблемы не снизилась. Насущно необходимыми стали повышение социальной направленности жилищной реформы, разработка дополнительных мер государственной поддержки определенных социальных групп населения.
В связи с этим были изменены и дополнены отдельные положения Программы "Жилище" для решения следующих задач:
• усиления социальной защиты малоимущих групп населения при переводе жилищной сферы на безубыточный режим функционирования, в первую очередь в части оплаты жилья и коммунальных услуг в домах всех форм собственности;
• коренного улучшения обеспеченности жильем военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и стихийных бедствий, и других групп населения, обеспечение жильем которых осуществляется государством с привлечением средств федерального бюджета;
• распространения эффективных систем целевой поддержки нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан (в том числе работников бюджетной сферы, молодежи и других групп населения с низкими и средними доходами) при строительстве или приобретении жилья;
• стимулирования развития доступных для населения систем долгосрочного кредитования строительства или приобретения жилья и других форм внебюджетного финансирования жилищной сферы, снижения затрат населения путем дальнейшего развития конкуренции в области жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, производства строительных материалов, изделий и предметов домоустройства;
• развития частной собственности на жилые помещения, здания в целом и иной недвижимости в жилищной сфере;
• совершенствования рыночных подходов к решению вопросов градостроительства и обеспечения доступа к земельным участкам для строительства жилья и иных объектов жилищной сферы;
• упорядочения планов застройки пригородов крупных городов.
В феврате 1997 г. была принята программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг., утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.1997 № 222.
Программа должна была реализовываться по следующим направлениям:
– расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования жилищного строительства с увеличением доли внебюджетных инвестиций (привлечение средств населения за счет оказания государственной поддержки в виде безвозмездных субсидий, кредитов, льгот по налогообложению; содействие развитию ипотечного кредитования коммерческими банками; внедрение в практику целевых накопительных жилищных счетов населения);
– проведение прогрессивной технической политики в области капитального строительства и реконструкции жилья, современных архитектурных и градостроительных решений (реконструкция производственной базы жилищного строительства; ускорение строительства и повышение качества жилья; увеличение доли малоэтажного и коттеджного строительства);
– совершенствование структуры жилищного фонда по формам собственности с приоритетом частного жилья, развитие рынка жилья;
– поэтапный переход жилищно-коммунальной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малообеспеченных групп населения (дифференцированный подход к повышению оплаты жилья и коммунальных услуг: полная оплата издержек семьями с высокими доходами и усиление социальной защиты малоимущих групп населения; упорядочение льгот по оплате жилья и коммунальных услуг; перевод государственных и муниципальных служб по жилищно-коммунальному обслуживанию на договорные отношения с субъектами хозяйствования и потребителями в жилищно-коммунальной сфере);
– обеспечение стандартов качества условий проживания (гарантированное обслуживание потребителей на уровне минимальных государственных стандартов и переход на конкурсный отбор организаций-подрядчиков любой формы собственности по эксплуатации и ремонту жилищного фонда; содействие в передаче органам жилищного самоуправления (товариществам собственников жилья, жилищным союзам, советам домов и т.п.) функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контроля за качеством, надежностью и экологической безопасностью потребляемых услуг).
Особое значение на новом этапе реализации жилищной реформы имела программа "Свой дом", которая затрагивала интересы значительной части населения России. В соответствии с этой Программой стоимость 1 кв. м общей площади в доме не должна была превышать среднего двухмесячного денежного дохода на душу населения в субъектах РФ. Гражданам должна оказываться государственная поддержка в получении кредитов. На эти цели намечалось направлять 5% средств Государственной инвестиционной программы и часть кредитов, получаемых Российской Федерацией по линии межправительственных соглашений, средства международных финансовых организаций.
Указом Президента РФ от 28.04.1997 № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства" была одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства (далее – Концепция), в которой были определены основные направления преобразований в этой отрасли, в том числе временные рамки проведения реформы: 1997–2003 гг.
Как отмечено в Концепции, единственный способ преодоления кризиса в жилищно-коммунальном хозяйстве – изменение системы финансирования, т.е. переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования качества обслуживания. Иными словами, предусматривались резкое сокращение бюджетных расходов (расходов государства) и соответствующее увеличение этих расходов у населения. Согласно
Концепции был предусмотрен рост доли платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг от 35 до 100%.
Основными направлениями реформы жилищно-коммунального хозяйства являются:
• совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, повышение уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения;
• совершенствование системы социальной защиты при оплате жилья и коммунальных услуг: упорядочение существующей системы льгот; усиление адресной направленности средств, выделяемых на социальную защиту населения;
• совершенствование системы управления, обслуживания и контроля: формирование специализированных организаций по управлению жилищным фондом; переход на договорные отношения; демонополизация жилищно- коммунального хозяйства; развитие конкурентной среды; предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг; выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья; передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья – создание товариществ собственников жилья;
• изменение системы распределения между регионами средств федерального бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов.
В основу системы управления отрасли должно быть положено рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между:
а) собственником;
б) управляющей организацией;
в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда;
г) органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за ОГЛАВЛЕНИЕм и использованием жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, независимо от форм собственности.
В Концепции отмечено, что отношения собственника жилищного фонда с управляющей организацией и субъектами хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере должны быть переведены на договорную основу, при этом должен осуществляться конкурсный отбор организаций-подрядчиков любой формы собственности. Необходимо содействие в передаче функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контролю за качеством и количеством предоставляемых услуг субъектам жилищного самоуправления, в первую очередь товариществам собственников жилья. Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на выполнении функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей организации и товариществам собственников жилья на основе конкурса выбирать организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества выполняемых ею функций по наиболее низким ценам.
Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания должна выполнять государственная жилищная инспекция, контролирующая не только обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт заключения договоров, отражающих эти нормативы. Органам местного самоуправления необходимо ускорить разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие организаций независимо от форм собственности и заключение соответствующих договоров на основе конкурсов, тем самым:
– осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для населения путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий – естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также участия в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органов представительной власти, организаций по защите прав потребителей, антимонопольных органов и органов самоуправления жилищным фондом) при установлении тарифов как для коммунальных организаций, так и для организаций Министерства промышленности и энергетики РФ;
– повышать организационно-правовую и финансово- экономическую независимость субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;
– контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей на уровне государственных минимальных социальных стандартов жилищно-коммунального хозяйства.
В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания, постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 была принята Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002–2010 гг. (далее – Программа "Жилище" на 2002–2010 гг.). Данная Программа является одним из основных документов реализации государственной жилищной политики. Она устанавливает следующие основные приоритеты:
• сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущим гражданам с пятнадцати – двадцати до пяти – семи лет;
• обеспечение уровня доступности приобретения жилья, при котором средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года.
Программа "Жилище" на 2002–2010 гг. включает девять подпрограмм:
1. Государственные жилищные сертификаты.
2. Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса "Байконур".
3. Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного фонда.
4. Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.
5. Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф.
6. Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.
7. Обеспечение жильем молодых семей.
8. Обеспечение жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
9. Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
В 2004 г. закончился первый этап рассматриваемой Программы, а с 2005 г. начался ее второй этап. Имеются определенные недостатки в реализации Программы "Жилище" на 2002–2010 гг., в частности ощущалась ограниченность правовой базы для дальнейших преобразований в жилищной сфере. В самой Программе отмечалось, что на федеральном уровне было принято более 230 законодательных и иных нормативных актов. Однако на тот момент нс был принят основной законодательный акт – ЖК РФ, что су
щественно затрудняло правовое обеспечение проводимых реформ.
Теперь жилищная реформа, осуществляемая в стране, должна быть существенно скорректирована в связи с принятием основных программных документов и законов.
В своем Послании к Федеральному Собранию в мае 2004 г. Президент РФ В. В. Путин выделил следующие главные задачи жилищной реформы:
• изменение финансового механизма улучшения жилищных условий граждан в основном за счет собственных доходов и заемных (кредитных) средств;
• разрушение монополизма на рынках строительства, ведущего к резкому росту стоимости жилья;
• обеспечение гарантий права собственности добросовестных приобретателей жилых помещений[5].
Безусловно, для решения указанных выше задач требовалась соответствующая законодательная база, в которой нашли бы отражение происшедшие в стране изменения. В связи с этим был разработан и принят ряд федеральных законов, основная цель которых – формирование рынка доступного жилья.
В 2004 г. в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу был внесен так называемый пакет 27 законов. В их числе проекты:
1. Жилищного кодекса Российской Федерации.
2. Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Федеральных законов:
3. О внесении изменений в часть первую статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
4. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации.
5. О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)".
6. О кредитных историях.
7. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О кредитных историях".
8. О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации".
9. О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах".
10. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах".
11. О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
12. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
13. О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации "О государственной пошлине".
14. О внесении изменения в статью 146 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
15. О внесении изменения в статью 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
16. О внесении изменений в статьи 220 и 224 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.
17. О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации.
18. О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации.
19. О внесении изменений в статью 8 Закона Российской Федерации "О плате за землю".
20. О внесении изменений в статью 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
21. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации.
22. Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания.
23. О внесении изменений в статью 256 Налогового кодекса Российской Федерации.
24. Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса.
25. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".
26. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья.
27. О жилищно-накопительных кооперативах и их деятельности по привлечению и использованию граждан.
Указанные федеральные законы были приняты практически одновременно с ЖК РФ и в настоящее время являются действующими. Вместе с тем следует отметить, что законодательная работа, конечно, не ограничивалась разработкой указанных 27 законов. Их принятие, в свою очередь, повлекло внесение поправок в другие законы. Необходимо также иметь в виду, что соответствующие правовые акты приняты на региональном и местном уровнях. В связи с этим можно говорить о создании принципиально новой правовой базы для регулирования жилищных отношений. Несомненно, главенствующая роль в проведении жилищной реформы принадлежит ЖК РФ.
Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 "О федеральной целевой программе “Жилище” на 2011–2015 годы" утверждена новая федеральная жилищная программа на указанный период[6].
В указанной Программе были подведены итоги предыдущих жилищных программ. При этом отмечено следующее.
В ходе реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренной постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 20.06.1993 № 595, Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом Президента РФ от 29.03.1996 № 431, Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002–2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675, были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы реализации.
За этот период была сформирована нормативная правовая база, являющаяся основой регулирования вопросов, связанных с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.
Новые правовые условия создали основу для реализации на практике поставленных целей и позволили с помощью широкомасштабных скоординированных действий на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления осуществить меры, в том числе в рамках приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России", направленные на улучшение жилищных условий тысяч семей и повышение качества оказываемых коммунальных услуг.
Включение задачи формирования рынка доступного жилья и обеспечения комфортных условий проживания в число приоритетных национальных проектов наряду с развитием образования и здравоохранения определило социальную направленность нового этапа экономических преобразований в стране.
Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011– 2015 гг. (далее Программа) предусматривает:
– формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности;
– комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем;
– стимулирование платежеспособного спроса на жилье, включая повышение доступности приобретения жилья для молодых семей;
– повышение эффективности исполнения государственных обязательств но обеспечению жильем отдельных категорий граждан;
– повышение качества и энергоэффективности жилищного фонда.
В рамках реализации Программы планируется отработать комплексный подход при строительстве жилья экономкласса, отвечающего требования энергоэффективности и экологичности, с учетом поддержки как спроса, так и предложения жилья экономкласса на рынке жилья. Указанный подход сбалансированной поддержки будет способствовать увеличению объемов ввода жилья экономкласса, снижению его стоимости и увеличению количества граждан, способных самостоятельно улучшить свои жилищные условия.
Программа представляет собой взаимоувязанный комплекс мероприятий, направленных на повышение доступности жилья для населения путем массового строительства жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности.
Также отмечено, что проводимые с 2006 г. реформы в жилищной сфере обеспечили коренной поворот к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством РФ. Рынок жилья стал неотъемлемой частью отношений в жилищной сфере, что обеспечило возможность успешной реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2002–2010 гг. и приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" в 2006–2010 гг., когда на практике были продемонстрированы возможности улучшения жилищных условий граждан, в том числе с предоставлением государственной поддержки.
Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда РФ по формам собственности, сформирован новый слой собственников жилья как социальной базы жилищной реформы. Доля частного жилищного фонда за 2006–2009 гг. увеличилась с 33 до 87,2%, а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 12,8%.
По сведениям органов государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ежегодно осуществляются сделки с недвижимостью, в которые вовлечено порядка 5,3% жилых домов и квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем развития рынка жилья.
Радикальные изменения произошли в жилищном строительстве. Основную роль здесь стали играть частные, в том числе индивидуальные застройщики. Доля жилья, введенного частными и индивидуальными застройщиками, в общем объеме введенного жилья в 2009 г. составила 47,8%.
Кардинально изменилась ситуация с предоставлением земельных участков для жилищного строительства. Если в IV квартале 2005 г. после установления законодательного требования о предоставлении земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах лишь 10% земельных участков было предоставлено на аукционах, то в IV квартале 2009 г. на аукционах было предоставлено уже 82% земельных участков (без учета земельных участков для индивидуального жилищного строительства).
Ограниченные возможности так называемой точечной застройки с использованием уже существующей инженерной, социальной и дорожной инфраструктуры подтвердили правильность выбранного направления по реализации комплексного подхода к освоению и развитию территорий в целях жилищного строительства, осуществлявшегося в рамках подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" федеральной целевой программы "Жилище" па 2002-2010 гг.
Данные социологических исследований па 2009 г. показывают, что жилищная проблема стоит перед 60% российских семей, в той или иной степени не удовлетворенных жилищными условиями, при этом для 32% семей жилищная проблема является наиболее острой и требует решения в ближайшие три года. При этом каждая четвертая семья имеет жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии. Общая потребность населения России в жилье составляет около 1570 млн кв. м, для удовлетворения этой потребности необходимо увеличить жилищный фонд на 46%.
Несмотря на создание основ функционирования рынка жилья, приобретение, строительство и наем жилья с использованием рыночных механизмов на практике пока доступны лишь ограниченному кругу семей – семьям с высокими доходами.
В целях повышения доступности жилья для населения необходимо обеспечить условия для дальнейшего развития системы ипотечного жилищного кредитования и других механизмов расширения платежеспособного спроса, системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов, рынка ипотечных ценных бумаг.
Было подчеркнуто, что не могут быть признаны удовлетворительными и темпы обеспечения жильем граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования в 2009 г. составляло 8 лет, а в 2010 г. составило 5–7 лет.
Улучшению жилищных условий граждан будут способствовать предоставление в установленном порядке органами государственной власти или органами местного самоуправления по желанию граждан земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов, а также развитие новых форм жилищно-строительной кооперации и иных жилищных некоммерческих объединений граждан с обеспечением мер дополнительной поддержки граждан, состоящих на учете нуждающихся в жилых помещениях, и других льготных категорий граждан.
Цели и задачи Программы на 2011–2015 гг. определяются долгосрочными стратегическими целями и приоритетными задачами государственной жилищной политики, а также целями и задачами приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" (далее – национальный проект), поскольку Программа является основным инструментом его реализации.
Общей целью национального проекта является формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания гражданам России. Основными целями Программы являются формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности, выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.
Основными задачами Программы являются:
– создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса;
– повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;
– обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями (33 кв. м общей площади жилого помещения – для одиноких граждан, 42 кв. м – на семью из двух человек, по 18 кв. м – на каждого члена семьи при семье из трех человек и более) (далее – стандарты обеспечения жилыми помещениями).
Для достижения цели и решения основных поставленных в Программе задач будет реализован комплекс нормативных правовых, организационных и финансовых мер и мероприятий.
Приоритетными направлениями Программы являются: стимулирование развития жилищного строительства; поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством; повышение качества коммунальной инфраструктуры; проведение научно-исследовательских работ.
По каждому из выделенных приоритетных направлений Программы предусмотрена реализация конкретных мер, на проведении которых должны быть сконцентрированы основные финансовые и организационные усилия, которые реализуются в рамках соответствующих подпрограмм, входящих в состав Программы. Меры общего нормативного правового и организационного характера реализуются в рамках Программы в целом.
Для стимулирования развития жилищного строительства в приоритетном порядке необходимо обеспечить решение следующих задач: формирование нового сегмента жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности, экологичности и ценовой доступности, в том числе развитие малоэтажного жилищного строительства и новых форм участия граждан в жилищном строительстве; обеспечение земельных участков инженерной, социальной и дорожной инфраструктурой; государственная поддержка внедрения новых современных технологий и проектов при осуществлении жилищного строительства, отвечающего стандартам жилья экономкласса, в том числе малоэтажного; разработка нормативной правовой базы, обеспечивающей вовлечение в хозяйственный оборот дополнительных земельных ресурсов; модернизация и обновление оборудования, повышение эффективности технологий строительства и производства строительных материалов.
В рамках Программы будут решаться следующие задачи: упрощение порядка предоставления земель под малоэтажное жилищное строительство и индивидуальное жилищное строительство, в том числе жилищно-строительным кооперативам; развитие конкуренции и снижение административных барьеров на рынке жилищного строительства, создание эффективных механизмов борьбы с высоким уровнем монополизации и административного протекционизма на рынке, дальнейшее развитие прозрачных конкурентных процедур предоставления земельных участков для жилищного строительства; развитие кредитования застройщиков в целях жилищного строительства; комплексное развитие территорий в целях жилищного строительства, создание условий для привлечения кредитных средств и частных инвестиций для этих целей; комплексная застройка территорий, реконструкция и обновление существующей застройки; поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования.
Кроме того, в рамках Программы необходимо: обеспечить правовые условия для развития ипотечного жилищного кредитования и других механизмов финансирования населения для приобретения (строительства) жилья; совершенствовать унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и обеспечить развитие рынка ипотечных ценных бумаг; совершенствовать систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; оказывать содействие повышению уровня доступности жилья и ипотечных жилищных кредитов для населения; развивать новые рыночные институты и механизмы, формирующие инфраструктуру ипотечного жилищного кредитования и рынка жилья (бюро кредитных историй, небанковские кредитные организации, осуществляющие кредитные операции по предоставлению ипотечных кредитов на приобретение жилья, и др.); совершенствовать систему защиты прав граждан – приобретателей жилья и граждан, участвующих в финансировании жилищного строительства.
В области выполнения государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством, необходимо в первую очередь обеспечить координацию государственного спроса на рынке жилья. Основные приоритетные направления реализации Программы и ее подпрограмм, задачи и мероприятия Программы подлежат уточнению ежегодно по итогам реализации мероприятий Программы и национального проекта за год, а также в случае утверждения новых стратегических приоритетов государственной жилищной политики.
Как видим, политика российского государства направлена на удовлетворение жилищной потребности граждан. Принимаются различные жилищные программы на федеральном, региональном и местном уровнях. Однако существенных улучшений в решении жилищной проблемы в стране пока не происходит.
Негативные тенденции в решении жилищной проблемы в стране сохраняются. Об этом свидетельствуют, в частности, статистические данные последних лет: недостаточные объемы жилищного строительства (последние четыре года в среднем по 60 млн кв. м общей площади, а необходимо строить в 2-2,5 раза больше – примерно по 1 кв. м на человека; при этом доля государственных и муниципальных средств составляла в 2011 г. всего 10,1% (для сравнения: эта доля составляла в 1995 г. – 22,1%, в 2000 г. – 11,6%), а средняя обеспеченность жильем на одного человека составляет всего 22,8 кв. м; ежегодно жилые помещения получают только 4–5% (в 2011 г. – 9%) граждан (семей), состоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях[7]. Согласно Прогнозу социально-экономического развития России на 2012 год и плановый период 2013–2014 годов Минэкономразвития России, одобренному на заседании Правительства РФ 21 сентября 2011 г., доля семей, имеющих возможность приобрести с помощью собственных и заемных средств жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, составляет в 2011 г. 19% и увеличится до 25% в 2013 г. То есть подавляющей части населения необходимо содействие со стороны государства в решении жилищного вопроса, в том числе путем значительного увеличения доли жилищного строительства за счет бюджетных средств.