Общие принципы управления

1. Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

2. Власть – право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению.

4. Единство распорядительства – служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы служащего или группы служащих нс должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение персонала – должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

8. Централизация – должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

9. Иерархия – ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими; тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

10. Порядок – определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте.

11. Справедливость – чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием.

12. Постоянство состава персонала – текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива – свобода предложения и осуществления планов.

14. Единение персонала – сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений.

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта: а) обоснование рациональной системы государственного управления; б) построение структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления. Сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Школа человеческих отношений – еще одно влиятельное направление в теории государственного управления. Эта школа возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения послужило ответом на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школу человеческих отношений иногда называют неоклассической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В своих практических рекомендациях движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им больших возможностей для общения в работе.

Очевидно, что методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования – управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативного и стратегического государственного управления роль этих методов несущественна.

В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Джон Мейнард Кейнс (1883–1946) в книге "Общая теория занятости, процента и денег" (1936) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Согласно кейнсианской модели основу государственной политики должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.

В целом кейнсианская модель государственного управления может быть представлена в виде набора следующих принципов:

1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;

2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;

3) антициклическое регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;

4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции за счет выпуска в обращение дополнительных денег.

Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики^[1].

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца прошлого века. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Развитие таких наук, как психология и социология, совершенствование методов исследования после Второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур, проявивших себя в 1950–1960-е гг., следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали разрабатывать новый поведенческий (бихевиористский) подход к государственному администрированию. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличался стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании ими своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-е гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал "единственный наилучший путь" решения управленческих проблем. Его главный постулат состоял в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.

Американский политолог Дэвид Истон (р. 1917) систематизировал основные идеи бихевиоризма, предложив восемь основных принципов бихевиоральной методологии. Применительно к теории государственного управления они могут быть сведены к следующему.

1. Закономерности: объектом исследования должны быть не столько сами институты и формальные моменты государственного управления, сколько действия людей, направленные на достижение оптимального управления. В поведении людей в управленческом процессе можно выявить элементы повторяемости, поддающиеся обобщению и систематизации в рамках теории поведения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.

2. Верификация (проверка на практике): достоверность обобщений такого рода в принципе может быть проведена путем наблюдения за соответствующим поведением.

3. Методика: способы получения и интерпретации данных не могут приниматься на веру, а должны использоваться в качестве гипотетических – их следует критически изучать, уточнять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа.

4. Количественные методы: использование количественных методов не должно быть самоцелью – их следует применять лишь там, где это может да ть практический эффект.

5. Ценности: моральная оценка и эмпирическое объяснение связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.

6. Систематичность: исследования должны быть систематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рассматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядоченного знания.

7. Чистая наука: понимание и объяснение поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административно-государственного управления.

8. Интеграция: поскольку государственное администрирование связано с различными сторонами человеческой деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимости должно способствовать интеграции теории государственного управления с философией, социологией, психологией, политологией.

Наиболее интересными концепциями государственного управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Мак-Грегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Американский социальный психолог Дуглас МакГрегор (1906–1964) полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Его теория X получила название статической стратегии управления. Основные постулаты этой теории сводятся к следующему:

1) средний служащий в силу своей природы нс любит работать и при возможности стремится избежать труда;

2) вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

3) средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Мак-Грегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

1) затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

2) внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых заинтересован;

3) усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

4) средний служащий при соответствующих подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

5) способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

6) интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

Ниже приведены основные различия теорий X и Y Д. Мак-Грегора (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Сравнительная характеристика теорий X и Y Д. Мак-Грегора

Теория Х Статическая стратегия управления	Теория Υ Динамическая стратегия управления
1. Чиновник не любит трудиться и при любой возможности избегает работы	1. Труд – процесс естественный, если условия его благоприятные, чиновник примет на себя ответственность и даже будет стремиться к ней
2. Чиновник старается избавиться от ответственности, предпочитая чтобы им руководили	2. Если чиновник понимает цели организации, он будет использовать самоуправление и самоконтроль
3. Чтобы заставить чиновника трудиться, необходимо использовать принуждение, контроль и угрозу наказания	3. Способность к творческому решению проблем встречается достаточно часто, но интеллектуальный потенциал среднего чиновника используется лишь частично
4. Больше всего чиновник хочет гарантий и стабильности	4. У чиновника есть потребности в принадлежности к организации, самовыражению и достижению высоких целей

Д. Мак-Грегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно претворить в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y – это только комплекс гипотез, а не истина в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звена, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения. Применение теории Y для мотивации управляющих – это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. В то же время применение теории Y к рядовым служащим не только увеличивает их роль в управлении, но и изменяет ОГЛАВЛЕНИЕ их роли, поскольку они, традиционно не имевшие права принимать решения, получают такие права, а ответственность их не возрастает. Однако привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает, и не потому, что теория Y неверна, а потому, что ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам (например, выбор местоположения стоянки автомобилей или буфета), либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Мак-Грегор предостерегал от применения теории Y на такой искусственной основе и полагал, что в этом случае следует переключиться на теорию X: лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно теорию Y.

Концепция управления Фредерика Герцберга (1923–2000) также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Он выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Концепция Герцберга получила название мотивационной гигиены. Как известно, гигиена является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае – здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Герцберг разделил на две группы: 1) способствующие и 2) препятствующие удовлетворению трудом. В группу способствующих вошли такие факторы, как (а) трудовые успехи; (б) признание заслуг; (в) собственно процесс груда; (г) степень ответственности; (д) служебный, (е) профессиональный рост. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень их удовлетворенности работой. Ученый полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается путем обогащения его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом.

Вместе с тем Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, ученый связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из подобных факторов оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Герцберг выделил восемь таких мотиваций: а) гарантии сохранения работы; б) социальный статус; в) трудовая политика в организации; г) условия труда; д) отношение непосредственного начальника; е) личные склонности; ж) межличностные отношения; з) заработная плата. По мнению Герцберга, к факторам недовольства служащего своим трудовым окружением следует относиться со всем вниманием: когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом.

Проанализированные нами концепции свидетельствуют о смещении ракурса изучения государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиоризма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества. Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а, наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности. К тому же такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях.

Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом государственных учреждений.

Системный подход в государственном администрировании становится популярным с начала 1960-х гг., чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике государственного управления. Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с гем подобный подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

Американский социолог Толкотт Парсонс (1902–1979) связывал структурно-функциональный анализ в государственном администрировании с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления. Распределению в управленческом процессе подлежат (а) средства, (б) персонал и (в) награды.

Средства – это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них – деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными.

Распределение персонала – процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.

Среди принципов, по которым может осуществляться распределение персонала, Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам, при этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания – социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

Награды выступают третьим видом распределения в системе государственного управления. Парсонс имеет в виду особый вид награждения – символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа; по этой причине Парсонс полагал, что престиж "распределяется". Отношение наград к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа.

Существует два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования: во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства; во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором – насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известный американский социолог Роберт Мертон (1910–2003) сформулировал три универсальных постулата функционального подхода: 1) функциональное единство системы (согласованность функционирования всех ее частей); 2) универсальный функционализм (функциональность как полезность); 3) функциональная необходимость.

В начале 1970-х гг., когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Начались новые методологические поиски.

Теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы государственной организации как системы особенно важны. Она лишь указывает, что эта организация состоит из многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой структурой, которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, влияет на систему государственного управления. Такое определение переменных и их влияния на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода в государственном администрировании, ставшего логическим продолжением теории систем.

Ситуационный подход возник в начале 1970-х гг. и внес важный вклад в развитие государственного администрирования, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция мягкого мышления, организационная кибернетика и новый менеджеризм. Сторонники ситуационного подхода к государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует и поэтому тем более государственное администрирование должно быть организовано таким образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного общества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает ситуационное мышление. Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

В русле ситуационного подхода возник так называемый новый менеджеризм, означающий, что идеи менеджмента являются общими для государственного и частного сектора. В государственном управлении этот подход получил название "трех “э”" – экономия, эффективность, энергичность. Так, американские политологи Б. Питерс и В. Райт подчеркивают, что деятельность современного государственного служащего сводится скорее к эффективному управлению организацией, чем к участию в принятии политических решений^[2].

Теория нового менеджеризма повлияла на становление нового патримониализма^[3], означающего более высокую степень контроля политических руководителей за назначением на должности высших государственных служащих и требование от них более высокой степени политической лояльности. Сегодня эта тенденция особенно ярко проявилась в англосаксонских странах (США, Великобритания), где политические лидеры получили право назначать чиновников на высокие посты в государстве.

Концепция мягкого мышления была разработана Питером Чекландом (р. 1930), руководителем исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом (Великобритания). Система мягкого мышления появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система жесткого мышления исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система мягкого мышления перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность – посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным. Решение проблем в управленческой деятельности он рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, процесс формирования будущего состояния своей организации.

Организационная кибернетика – это еще одно новое направление, возникшее как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм, который исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

Английский ученый С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики – балансирующая система. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующему типу в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже когда эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть "необходимого разнообразия" в целях соответствия сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру – меру состояний, соответствующих определенной цели: выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: а) организации; б) координации; в) контроля; г) сбора и обработки информации; д) разработки политики.

Во второй половине XX в. появились две новые альтернативные теории государственного регулирования в рыночном обществе – монетаристская (неолиберальная) и концепция социального государства.

Монетаристская концепция государственного регулирования особенно активно развивалась Чикагской школой, одним из ведущих теоретиков которой был американский экономист Милтон Фридман (1912–2006). В основе монетаристской концепции государственного регулирования лежит утверждение о том, что главное преимущество рыночной экономики – конкуренция, поэтому государство должно вмешиваться в рыночные отношения только в том случае, если можно констатировать антиконкурентную деятельность экономических акторов на рынке.

Основные постулаты монетаризма сводятся к следующему:

1) рыночная экономика самодостаточна и обладает качеством саморегулирования, поэтому вмешательство в рыночные механизмы неоправданно;

2) государственное регулирование возможно только в денежной сфере как обеспечение устойчивости денежной единицы через ограничение роста денежной массы;

3) контроль со стороны центрального правительства за денежной массой сводится к тому, чтобы не допустить ее роста более чем на 3–5% в год;

4) правительство должно следить также за ежегодным снижением ставки подоходного налога, чтобы стимулировать предпринимательскую деятельность;

5) экономические спады на рынке оцениваются как естественные явления и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает инфляцию.

Таким образом, монетаристская концепция государственного управления, уповая на "невидимую руку рынка", сводит к минимуму государственное регулирование. Однако критики монетаризма справедливо упрекают неолиберализм в недостаточном внимании к социальным проблемам, что приводит к росту социальной напряженности в обществе и способно спровоцировать социальные взрывы. Фундаментальная наука, образование, здравоохранение, высокое искусство, литература и другие "нерыночные" сферы общественной деятельности требуют пристального внимания государства, поскольку обеспечивают воспроизводство человеческого потенциала и сохранение культуры в жестких условиях рыночной конкуренции.

Известно также, что рыночные отношения не способствуют защите окружающей среды, сохранению невосполнимых природных ресурсов (полезные ископаемые, богатства океана, леса, важнейшие энергоносители – нефть, уголь, газ), которые вне протекционистской защиты государства подвержены безжалостному ограблению с целью извлечения максимальной прибыли.

Использование монетаристских концепций в странах "догоняющего развития" не раз приводило к социальным потрясениям и революциям (достаточно назвать Аргентину, Мексику, Бразилию). "Шоковая терапия" Е. Гайдара в духе монетаристских рецептов на начальном этапе постсоветских реформ в России также печально известна своими тяжелыми последствиями, что вызвало массовое недовольство населения.

Известный американский социолог Иммануил Валлерстайн (р. 1930) в одной из своих последних работ "Конец знакомого мира" весьма резко высказался о монетаристских экспериментах в странах "догоняющего развития": "...мошенники, более известные под именем “чикагских мальчиков”... стали предлагать всем в качестве лучшего средства магию рынка. Но рынок способен улучшить экономическое положение беднейших 75% мирового населения не больше, чем витамины могут излечить лейкемию. Мы имеем дело с надувательством, и мошенников скоро выгонят со двора, но только тогда, когда нанесенный ими ущерб станет явным"^[4].

Концепция социального государства выступает как альтернатива монетаризму. Здесь следует особо остановиться на модели социального государства, разработанной немецкими учеными во главе с Альфредом Мюллером-Армаком (1901 – 1978) и успешно использованной в политической практике государственным деятелем Людвигом Эрхардом (1897–1977), который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Эрхард последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в Германии.

Концепция социального государства в первую очередь связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Основная цель – преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер но рассеиванию собственности и демократизации капитала, смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривает усиление мер по государственному регулированию экономики.

В Германии по инициативе Эрхарда был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития страны. В соответствии с законом Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положения для принятия правительством политических решений. Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещения набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение "плюралистического общества союзов", построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества.

В целом концепция государственного регулирования в рамках социального государства сводится к следующим основным постулатам:

1) государственное регулирование направлено на создание социального рыночного хозяйства, которое соединяет свободу рынка с социальным выравниванием общественных отношений;

2) экономическая и социальная политика государства признаются равно значимыми и неразрывно взаимосвязанными;

3) концепция провалов рынка, или негативных последствий рыночного хозяйства, особенно в сфере внешнеэкономической деятельности, экологии, производства общественных благ и регулировании использования природных ресурсов, требует вмешательства государства в качестве инструмента исправления негативных последствий;

4) для предотвращения социальной напряженности в обществе необходимо разрабатывать сильные социальные программы, чтобы добиться социальной защищенности для малообеспеченных слоев (студентов, пенсионеров, инвалидов и др.), что предполагает гарантирование государством определенного уровня благосостояния для каждого члена общества;

5) концепция социального партнерства в сфере труда предполагает, что продавцы и покупатели рабочей силы заключают социальный контракт как равноправные участники. Это свидетельствует об их взаимной заинтересованности: предпринимателей – в качественной продукции с минимальными издержками, служащих – в хороших условиях труда и высокой заработной плате.

Таким образом, концепция социального государства закрепляет определяющую роль государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашаются стражем общего блага. В таком государстве все посты на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, согласно Эрхарду, и состоит сущность новой техники государственного управления.

Оценивая концепцию социального государства, важно подчеркнуть, что социальный подход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы. С этим трудно не согласиться. Государственные чиновники должны хорошо знать острые социальные проблемы общества и представлять интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов, профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному институту.

Четвертый этап в развитии теории государственного управления начался в новом столетии. Он связан с развитием информационной революции, начало которой большинство исследователей относят к 1970–1980 гг., когда информационный сектор впервые обеспечил в экономике развитых стран бо́льшую часть создаваемых рабочих мест^[5]. Сам термин "информационное общество" получил широкую известность после выхода в свет в 1981 г. книги японского исследователя Ёнедзи Масуды (1905–1995) "Информационное общество как постиндустриальное общество"^[6]. Однако в полной мере результаты информационной революции в сфере государственного управления стали очевидны только в нынешнем веке.

Начало информационной эры ознаменовалось существенными изменениями в государственном управлении, которые носят ярко выраженный постклассический характер. Информационная революция радикальным образом меняет технологический базис государства. Современные исследования показали, что совершенствование информационных технологий происходит в 3–6 раз быстрее, чем в сфере технологий использования энергии, при этом прогресс в информационной сфере постоянно ускоряется ввиду безграничности спроса на новые технологические разработки. Только за последние 15 лет объем памяти стандартного компьютерного диска увеличился более чем в 250 раз, а быстродействие персональных компьютеров возросло в 1200 раз^[7]. Все это позволяет сделать вывод о том, что информационная революция создает не только новый технологический уклад, но и новую социальную реальность, которую призвано осмыслить государственное управление.

Колоссальные сдвиги происходят в сфере занятости: информационные отрасли поглощают более 50% рабочей силы в развитых странах мира. Возник информационный сектор экономики, включающий в себя передовые отрасли материального производства, обеспечивающие технологический прогресс, сферу, предлагающую услуги коммуникации и связи, производство информационных технологий и программного обеспечения, а также различные области образования.

Расходы современных государств на информационные технологии увеличиваются в геометрической прогрессии. Так, если в 1990 г. они составляли 3% ВВП США, то в 1995 – уже 5%, а в 2005 г. – 12%. При помощи информации сегодня производится около трех четвертей добавленной стоимости^[8]. Следовательно, информация и знания превращаются в стратегические активы государственного управления.

Если в классической системе государственного управления знание соотносилось со сферой управления опосредованно, то информационная революция, используя виртуальное пространство, мгновенно переводит новую информацию в сферу управленческого действия. Использование информации для нахождения наиболее эффективных способов ее применения на практике – это и есть государственное управление в информационном обществе.

Доступ к новой информации становится важным ресурсом государственной власти, и этот ресурс она может использовать в своих интересах. Дело в том, что информация как ресурс государственного управления обладает целым рядом принципиально новых качеств, которые особенно эффективно можно использовать именно в сфере управления:

– в отличие от природных, трудовых и денежных ресурсов, информация не убывает по мере ее использования, поэтому ее политического влияния хватает на любую аудиторию;

– информация неотчуждаема, и приобретение новой информации не уменьшает нашей способности приобрести еще столько же;

– информация мгновенно распространяется в пространстве и ее одновременно могут потреблять самые разные акторы;

– с точки зрения политической мобилизации общества информационный ресурс обладает преимуществом всеохватности и одновременности воздействия, что до информационной революции было практически неосуществимо.

Без преувеличения можно утверждать, что информация стала самым главным, а не просто одним из ресурсов государственного управления. Возник даже новый термин – "информационное государство", под которым принято понимать государство нового типа, использующее преимущественно информационные технологии для завоевания и удержания своего господства. Таким образом, информационная парадигма в государственном управлении означает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

Сегодня новая информация применяется для систематических нововведений и новаторства в государственном управлении, при этом серьезная опасность информационной революции состоит в том, чтобы начать принимать новации ради них самих. Как справедливо отмечает английский социолог Энтони Гидденс (р. 1938), "мы живем в мире, который целиком конституирован через рефлексивно примененное знание, и мы никогда не можем быть уверены, что любой его элемент нс будет пересмотрен"^[9].

К сожалению, достаточно часто новации становятся серьезным дестабилизирующим фактором политического развития в полном соответствии с библейским предупреждением о "благих намерениях", которыми устлана дорога в ад. Это прежде всего касается непредумышленных последствий нововведений, которые никогда заранее полностью не удается предусмотреть, именно поэтому синергетика – наука о саморазвитии сложных систем – в эпоху информационной революции становится наиболее актуальной методологией в теории государственного управления. Синергетический закон эволюционных корреляций утверждает, что каждое структурное, организационное нововведение помимо прямого и планируемого результата приводит к параллельным незапланированным всплескам энтропии в соседних и промежуточных сферах^[10]. Это требует от реформаторов опережающей технической, организационной и интеллектуальной реакции, выработки линии корректирующего менеджмента, что может в десятки раз увеличить стоимость планируемых инноваций. Во многом политические риски в государственном управлении именно потому и не учитываются, что стоят слишком дорого. Однако в конечном счете, когда наступает "час икс" и негативные результаты шоковой политической терапии становятся очевидными для всех, последствия слишком дорого обходятся уже всему обществу. Более того, сегодня, когда масштабы современной технической мощи достигли колоссальных величин, а экологический кризис вырос при этом до некоторых предельных "точек роста", плата за возможные неадекватные политические новации и упущения в выработке антиэнтропийной стратегии может стать трагически высокой.

Таким образом, проблема соотношения новаций и традиций в государственном управлении, несомненно, одна из самых сложных в современном государственном администрировании. Она требует пристального внимания ученых, поскольку до сих пор теория государственного управления не нашла убедительного ответа па вопрос о научных критериях эффективности административных реформ.

Еще одна опасность информационной революции в сфере государственного управления: более точные и полные знания об объектах управления не приводят к эффективности контроля. Проблема заключается в том, что в информационном обществе мы сталкивается с дифференцированностью и власти, и информации. Получение информации осуществляется не единообразно: наиболее значимая информация дифференцируется по специализированным отраслям, при этом информация в разной степени доступна для тех управленческих структур, которые способны поставить ее на службу групповым интересам. Вместе с тем общие потоки информации становятся все более неконтролируемыми; правдивость, точность и корректность сведений практически никем не проверяется, что способно привести к непредсказуемым политическим последствиям. Так, в глобальной Сети сегодня могут оказаться любые политические призывы, ложная информация, способная посеять панику и вызвать неадекватные массовые реакции.

Но самое главное заключается в том, что информационная революция превратила средства массовой информации в виртуальную "четвертую ветвь" политической власти, которая по силе, оперативности и проникновению своего влияния намного превосходит все три традиционные ветви государственной власти, вместе взятые. В сфере государственного управления с этим уже нельзя не считаться. Отделы по связям с общественностью, PR-технологии^[11] стали неотъемлемой приметой времени в государственных структурах. Без преувеличения можно сказать: сегодня поддержка общественностью правительства и государственных решений напрямую зависит от эффективности работы отделов по связям с общественностью в государственных организациях. Государственное управление все больше осваивает виртуальное информационное пространство и приобретает новые, посттрадиционные виртуальные формы. Новым кредо виртуальных информационных PR-технологов стал девиз: "То, что не показали по ТВ, то вообще не произошло". Именно поэтому техника государственного администрирования сегодня включает информационные технологии.

Между тем нельзя не заметить надвигающегося информационного кризиса: государственное управление сегодня буквально тонет в море информации. Государственные структуры производят ежедневно и ежечасно столько статистических данных, формул, образов, документов и деклараций, что не в состоянии их усвоить, но вместо того, чтобы искать новые способы осмысления и переработки информации, они все более быстрыми темпами продолжают производить новую информацию. В результате большие объемы неиспользуемой информации превращаются в "информационное загрязнение управленческой среды", затрудняя процесс оперативного управления и принятия решений.

Еще одной важной чертой информационной парадигмы государственного управления становится постепенное преобладание нового принципа организации политического пространства по сетевому признаку. Именно сети составляют новую политическую морфологию (структуру) современных обществ; принадлежность к той или иной сети определяет важнейшие источники власти. Это позволило известному испанскому политологу Мануэлю Кастельсу (р. 1942) охарактеризовать современное общество как "общество сетевых структур", главным признаком которого является доминирование политической морфологии над политическим действием^[12].

Сетевая структура – это децентрализованный комплекс взаимосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения все новых и новых звеньев, что придает сети гибкость и динамичность. Яркими примерами сетевых структур являются информационная сеть Интернета, сеть финансовых потоков, сеть мафиозных структур. Сетевую структуру имеет управление Европейским Союзом: сегодня оно представляет собой сеть советов министров различных европейских государств. По сетевому признаку организованы транснациональные корпорации (ТНК), бизнес-структуры, финансово-промышленные группы (ФПГ).

Важным законом сетевых структур является ускорение времени и уплотнение пространства в рамках одной сети: любая информация максимально быстро распространяется именно по сетевому признаку. Расстояние, интенсивность и частота взаимодействий между двумя управленческими акторами короче, когда оба они выступают в качестве узлов одной управленческой сети, нежели когда они принадлежат к разным сетям. Включение в сетевые структуры или исключение из них, а также конфигурации сетевых потоков, которые задают информационные технологии, становятся доминирующими тенденциями, формирующими постклассическую информационную модель сетевого управления (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Сравнительный анализ иерархической и информационной моделей управления

Важнейшие параметры	Иерархическая структура	Сетевая структура
1. Иерархические уровни	По вертикали	По горизонтали и вертикали
2. Разделение груда	Широкое	Незначительное
3. Положение служащих	Заменяемость, зависимость, покорность	Информированность, лояльность, ангажированность, независимость
4. Рабочие связи	Незначительные	Гибкие, ситуативные, организованные на время исполнения каждого отдельного проекта
5. Влияние и власть	Зависит от положения в иерархии	Зависит от знаний и квалификации
6. Возможности сотрудничества	Незначительные	Широкие
7. Использование информации	Объем информации зависит от положения в иерархии	Подключение к каналам информации всех актов сети
8. Важнейшая цель	Ориентация на сохранение существующего положения организации	Ориентация на развитие организации в соответствии с общественными изменениями

Из таблицы видно, что все важнейшие параметры государственного управления сегодня принципиально изменились: вертикальные связи сменились смешанными – вертикальными и горизонтальными; рабочие связи значительно расширились; увеличились возможности сотрудничества, принципиально изменилось положение сотрудников организации и их отношение к информации. Стремительное развитие информационной революции приводит к тому, что информация становится основным структурным компонентом в государственном управлении, а информационные потоки идей и образов составляют основную логику управленческих структур.

Заканчивая характеристику современного этапа в развитии теории государственного управления, следует подчеркнуть роль и значение Организации Объединенных Наций (ООН) в популяризации и распространении этой науки. С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности. Помимо этого в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информационными технологиями. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования. Более чем за четверть века экспертами ООН проделана значительная работа по распространению основных достижений теории государственного управления в различных регионах мира. Составлены и продолжают осуществляться программы развития государственного администрирования по отдельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в области государственного управления, предлагают программы обучения и переподготовки персонала. Большое значение придается разработке категориального аппарата и методологии государственного администрирования в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно говорить, что теория государственного управления имеет международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.