Лекция 1. Общественный сектор

Глава знакомит с предметом экономики общественного сектора.

В результате изучения материалов данной главы студент должен:

знать

• особенности трех секторов рыночной экономики, специфику государственной собственности и государственных финансов;

• основные вехи становления экономики общественного сектора как научной дисциплины;

уметь

• идентифицировать конкретные провалы рынка и формы экономической активности государства;

владеть

• простейшими навыками оценки адекватности экономических действий государства характеру решаемых с их помощью задач.

Рынок и государство

Доминирующее положение в рыночной экономике занимает частный сектор. Многочисленные фирмы, стремясь уловить спрос множества потребителей, предлагают товары и услуги, причем каждая действует автономно, руководствуясь интересами своих собственников. Роль координатора экономических процессов не персонифицирована, ее выполняет рынок за счет того, что складывающиеся на нем цены в концентрированном виде содержат ключевую информацию о текущих условиях производства и потребления. Частные лица и фирмы действуют согласованно постольку, поскольку воспринимают и рационально используют одну и ту же информацию, что, в принципе, позволяет достигать Парето-улучшений^[1].

Соответственно, субъекты рынка взаимодействуют по большей части косвенно и неосознанно, внося вклад в формирование спроса и предложения и, таким образом, влияя на движение цен, которое, в свою очередь, определяет их поведение. Непосредственное же и осознанное взаимодействие происходит в форме рыночных сделок, в которые вступают добровольно в тех случаях, когда сделка представляется выгодной всем ее участникам. В результате домохозяйство или предприятие достигает такой аллокации^[2] своих ресурсов, которая в наибольшей степени отвечает его предпочтениям при данных обстоятельствах (эти обстоятельства отражают, в том числе, предпочтения других субъектов рынка).

Однако не все взаимодействия в рыночной экономике имеют добровольный характер. Простейшим примером служит уплата налогов. Отсутствие добровольности, т.е. принуждение, означает, что некоторые из технически осуществимых вариантов поведения, воспринимаемых индивидом в качестве выгодных, оказываются недоступными. Более того, принуждение, не ограничиваясь запретами на желательные действия, зачастую включает императивное побуждение к действиям нежелательным. Следовательно, в экономическом смысле принуждение представляет собой вмешательство в аллокационное поведение индивидов и фирм, что, вообще говоря, ограничивает спектр достижимых Парето-улучшений. Если принудительно исключается аллокационная ситуация, которая была бы выбрана в условиях добровольного взаимодействия, то, при прочих равных условиях, налицо потери эффективности. Если же принуждение "отсекает" те варианты, которые и без него не были бы добровольно выбраны, оно бессмысленно.

Таким образом, эффективное функционирование экономики на первый взгляд несовместимо с использованием принуждения.

Между тем именно узаконенная способность к принуждению (иными словами, власть, право налагать обязательства) составляет с точки зрения экономической теории определяющую особенность государства, подобно тому как добровольность взаимодействия характеризует рынок. Следовательно, государственное вмешательство в экономические процессы требует специального объяснения и, в некотором смысле, оправдания.

Объяснение может состоять в том, что отдельные индивиды используют власть, чтобы перераспределить в свою пользу, что им не принадлежало. Подобные действия, разумеется, блокируют потенциальные Парето-улучшения, но выгодны тем, кто осуществляет принуждение. Таков экономический смысл функционирования деспотического государства, которому адекватна авторитарная политическая организация.

Однако использование права принуждения характерно и для демократического государства, претендующего на то, чтобы служить интересам всех или, по крайней мере, большинства своих граждан. Может ли ограничение спектра доступных субъекту аллокационных действий быть этому субъекту выгодно? Да, если запрет на некоторые из них делает достижимыми другие действия, более ценные для субъекта. То, что запрет способен открывать новые возможности, выглядит парадоксом. Если нечто принципиально осуществимо и желательно, почему не воспользоваться этим без принуждения? Ответ связан с важной особенностью принуждения в демократическом правовом государстве: оно предполагает равенство перед законом. Ограничение спектра возможностей нередко выгодно индивиду, если результаты аллокации его ресурсов зависят от действий других индивидов и если ограничение относится, в том числе, к его фактическим или потенциальным партнерам. Выигрыш связан прежде всего с обеспечением предсказуемости и решением проблемы безбилетника.

Так, государство принуждает участников сделок выполнять принимаемые на себя обязательства. Например, опасаясь конфликта с законом, должник вынужден независимо от своего желания расплачиваться с кредитором. Но отсутствие принуждения к выплате долга затруднило бы получение кредита у кого-либо, кроме близких знакомых. Введение законного принуждения на равных для всех основаниях оказывается Парето-улучшением по сравнению с ситуацией, когда кредит базируется исключительно на доверии между отдельными частными лицами.

Данный, по сути, банальный пример позволяет пояснить важное обстоятельство, которое нередко упускается из виду. В литературе по экономике общественного сектора, будь то учебные пособия или научные публикации, чаще всего молчаливо предполагается, что равенство граждан перед законом не только провозглашается, но и обеспечивается на практике. Это допущение, как правило, без специальных оговорок присутствует и в последующих главах учебника.

Однако в той мере, в какой действительность расходится с данным допущением, многие положения экономики общественного сектора (особенно простейшие, отражаемые в учебных курсах) подлежат некоторой корректировке. Наиболее очевидный ее аспект: при прочих равных условиях, чем значительнее расхождение, тем, как правило, меньше преимущества государственного вмешательства и больше связанные с ним издержки. Это в определенной степени верно, даже если равенство перед законом формально не нарушается, но отдельные группы, используя особенности институтов государства, способны создавать для себя экономические преимущества на основе политических решений^[3].

Вернувшись к роли государства как гаранта соблюдения условий кредитных и иных сделок, следует отметить, что выполнение данной роли – частный случай функции государства по обеспечению прав собственности. В самом деле, чтобы сделка могла быть заключена, участники должны прежде всего признавать права друг друга на обмениваемые объекты (товары и деньги). Сама же рыночная сделка есть не что иное, как взаимная передача прав на эти объекты. Если права собственности четко не определены и не защищены принуждающей силой государства, регулярная экономическая деятельность невозможна. Конфликты между претендентами на использование одних и тех же ресурсов разрешались бы в конечном счете с помощью спонтанно возникающего насилия. Таким образом, реальной альтернативой принуждения, применяемого на основе правил (законов) и сосредоточенного в руках общепризнанных властных структур, выступает принуждение хаотичное, непредсказуемое и общеупотребимое во взаимоотношениях частных лиц.

Монополизация способности к принуждению за счет придания ей формы государственной власти дает огромный выигрыш с точки зрения экономической эффективности по сравнению с ситуацией, когда господствует "право сильного". Поэтому даже деспотическое государство, непосредственно обслуживающее интересы правителя, способствует экономическому развитию в той мере, в какой оно упорядочивает хозяйственную жизнь.

На основе сказанного можно сформулировать несколько тезисов, которые целесообразно иметь в виду при изучении экономики общественного сектора. С точки зрения экономической теории, государство представляет собой форму организации легитимного принуждения. Принуждение – это прежде всего ограничение доступа к некоторым экономическим возможностям, способным, в принципе, приносить выгоды тем или иным индивидам. Использование принуждения оправданно, только когда отказ от одних возможностей открывает доступ к другим, более значимым с точки зрения индивидуального или общественного благосостояния. Если принуждение необходимо, то его следует минимизировать, во-первых, обеспечивая его недоступность для всех, кроме законных носителей государственной власти, и, во-вторых, "отсекая" лишь те возможности, которые непосредственно признаются неприемлемыми. Разного рода несовершенства государственного устройства зачастую оборачиваются не только неточной нацеленностью конкретных государственных вмешательств, но и их общей избыточностью.

Усилия государства по обеспечению прав собственности создают общие предпосылки добровольного взаимодействия субъектов рынка. Наряду с этим государство обычно вносит коррективы в протекающие на рынках процессы и их результаты. Для демократического государства корректирующее вмешательство приемлемо в первую очередь, если оно способствует Парето-улучшениям. Свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-эффективности в ситуациях провалов рынка, о которых речь пойдет в следующем параграфе. Поскольку компенсация провалов рынка ведет к Парето-улучшению (мы пока оставляем в стороне издержки, связанные с государственным вмешательством), то соответствующие меры экономической политики могут быть поддержаны всеми гражданами. Однако опыт показывает, что политические решения обычно имеют как сторонников, так и противников. Если отвлечься на данном этапе от проблемы различий в информированности лиц, оценивающих решения, следует сделать вывод о том, что реальная экономическая политика не сводится к обеспечению Парето-улучшений, иными словами, к преодолению провалов рынка. Мера, приносящая выгоды одной части населения, не отвечает интересам другой, что и вызывает несхожие оценки. Подобные меры имеют перераспределительный характер, даже если речь не идет непосредственно об изъятии части дохода одной группы в пользу другой. Ниже будет показано, что перераспределение нередко касается не только уже полученных результатов экономической деятельности, но и ее пока не реализованных возможностей, а выгоды и потери могут иметь, в том числе, нематериальный характер.

Принудительное перераспределение совместимо с демократией, поскольку обычное ее понимание не предполагает единогласного принятия решений. В современном обществе приемлемым признается использование государственной власти политическими силами, заручившимися поддержкой не всех избирателей, а только их большинства, нередко относительного. Соперничество политических сил на выборах всегда в той или иной мере связано с конкуренцией их электоратов в доступе к ограниченным возможностям, которыми располагает общество в целом. Соответственно, смысл победы на выборах означает в экономическом плане завоевание законных преимуществ в такой конкуренции. Реализация этих преимуществ суть перераспределение неких материальных или нематериальных ресурсов. При всей общераспространенности подобной практики она требует специального осмысления на основе критериев, которые будут введены в гл. 3. В связи с этим перераспределительные аспекты деятельности государства в первых двух главах не рассматриваются, за исключением особо оговариваемых случаев.