Общественный, муниципальный и производственный контроль
Создание гражданского общества предполагает вовлечение в управление делами всего общества, в осуществление экологического контроля всех звеньев и возможностей, которыми оно располагает. Такими элементами экологического контроля становятся общественный, муниципальный и производственный виды, формы контроля, имеющие целью усиление публичности и открытости контроля.
Согласно ч. 4 и 5 ст. 68 ФЗ об охране окружающей среды общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
В ст. 12 ФЗ об охране окружающей среды предусматриваются права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области природопользования, охраны окружающей среды и система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду. В частности, указывается, что органы государственной власти и самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, привлекаются к ответственности в установленном порядке.
В законодательстве правам физических и юридических лиц должны обязательно корреспондировать соответствующие обязанности государственных органов РФ, ее субъектов, муниципальных органов и их должностных лиц. Если этого не случается или происходит разрыв между ними, то реализация прав одних не гарантируется обязанностями их обеспечения другими, и экологические права и свободы граждан остаются не защищенными. В данном случае как ретроспективная, так и объективная ответственность публичных органов и их должностных лиц за оказание общественному экологическому контролю содействия представляется слишком общей и не работает.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля, в том числе государственного и производственного контроля над использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. Порядок участия граждан в охране окружающей среды и использовании природных ресурсов, осуществлении общественного контроля регулируется Федеральным законом РФ от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"[1], иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.
По Федеральному закону от 12.01.1996 № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"[2] профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль над состоянием охраны атмосферного воздуха, животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.
В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоохранного (фаунистического, земельного и иного экологического) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.
Вопросы непредоставления общественному контролю информации решаются в Законе РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне"[3]. Согласно его ст. 7 сведения, не подлежащие засекречиванию, включают состояние экологии, здравоохранения, санитарии; факты нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.
Общественный экологический контроль может осуществляться в самых различных формах, в том числе не предусмотренных в настоящее время законодательством: задачи формирования демократического социального государства предполагают инициативу, поиск и разнообразие форм участия граждан в управлении делами общества и государства. Граждане могут сообщать об известных им экологических правонарушениях в области охраны окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий для осуществления государственного экологического контроля[4].
Думается, что если общественным экологическим контролем применяются формы, не предусмотренные уставами некоммерческих организаций и иных общественных объединений либо вышеуказанными законами, но не нарушаются предусмотренные законодательством требования, права и интересы других лиц, то они имеют право на существование. Однако почти любая форма экологического контроля, а общественного особенно, вторгается в чьи-то частные дела и вступает в противоречие с чьими-то интересами – как быть?
Здесь на практике вступает в дело теория охраны окружающей среды как общественного блага, как направление единой государственной экологической политики, согласно которым охрана природы – всенародное дело, а публичные интересы превалируют над частными, хотя на практике житейские, экономические заботы людей заслоняют их высокие думы о будущих поколениях.
В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка[5].
Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности и общественном контроле на территории России осуществляется в различных формах – в деятельности Гринпис, филиала Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия, моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности. Планомерное добровольное сотрудничество граждан РФ с международными экологическими организациями не должно наносить ущерба продовольственной, экологической и иным сферам безопасности России. Основаниями международного экологического общественного сотрудничества и контроля служат многочисленные договоры и соглашения об охране и мониторинге окружающей природной среды, сохранении и рациональном использовании конкретных природных ресурсов с участием России.
Нередко в последнее время природоресурсным, природоохранным законодательством общественный и муниципальный контроль объединяются в один. Местное самоуправление, согласно ст. 12 Конституции, в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти; поэтому многое объединяет общественный и муниципальный контроль. И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии среды своего обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев природоохранный общественный контроль на территории муниципального образования. Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области[6], староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении земельных и иных природоресурсных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам земельных отношений и в области охраны окружающей среды.
Предусмотренными законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива[7].
Наряду с ЗК муниципальный экологический контроль предусматривается в ряде федеральных законов. Так, в ст. 3 ФЗ об особо охраняемых природных территориях устанавливается, что управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления. В законах субъектов Федерации предусматривается создание в муниципальных образованиях административных комиссий, призванных рассматривать дела об административных правонарушениях, установленных компетентными органами субъектов РФ и выявленных в результате осуществления муниципального контроля (законы Ямало-Ненецкого автономного округа от 10.01.2003, Ростовской области от 25.10.2002 и Курской области от 04.01.2003).
Положением "О контроле в области охраны окружающей среды (муниципальном экологическом контроле) на территории города Ульяновска", утвержденном Ульяновской городской Думой (экологический контроль в широком смысле включает природоохранный, а также природоресурсный контроль), предусматривается ряд полезных и поучительных положений.
К функции муниципального контроля отнесены информационные, превентивные, функции пресечения; механизм контроля включает подсистему информационного, нормативно-правового, финансового, материального обеспечения деятельности по обеспечению контроля в сфере охраны окружающей среды; система контроля подразумевает совокупность взаимодействующих субъектов контроля в сфере охраны окружающей среды и механизма обеспечения их деятельности; субъекты контроля – это физические и юридические лица, участвующие в отношениях по осуществлению экологического контроля; объекты экологического контроля – это антропогенные и природно-антропогенные объекты, обладающие способностью негативного воздействия на окружающую среду (не обсуждая редакции формулировок, обращаем внимание на инициативу и ОГЛАВЛЕНИЕ документа).
Стоит отметить, что наряду с объектами муниципального контроля общего, неограниченного характера ульяновским Положением предусматривается их "принадлежность к муниципальным объектам либо к объектам, созданным и (или) функционирующим (осуществляющим свою деятельность) на основании решений (разрешений), принятых (выданных) органом местного самоуправления (включая предоставление земельного участка либо помещений), выдачу разрешений на производство работ, природопользование (включая вынужденное негативное воздействие, проведение массовых мероприятий, снос деревьев, удаление отходов и т.п.).
В соответствии с Конституцией и Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ контрольная компетенция муниципальных образований возрастала, в том числе за счет передачи им государственных функций управления и контроля. Согласно гл. 4 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления отдельные государственные полномочия, не отнесенные в этом Законе к вопросам местного значения, могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления, что порой и происходит при реализации экологических, контрольных и иных функций.
В ФЗ об охране атмосферного воздуха наряду с государственным, производственным и общественным контролем не предусматривается муниципального контроля, равно как и в Положении о государственном контроле над охраной атмосферного воздуха, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 № 31. Это не исключает наделения, согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, органов местного самоуправления возможностью осуществления функций государственного экологического контроля при наличии определенных условий.
К этим условиям относятся передача полномочий только законом РФ или законом субъекта РФ относительно государственных полномочий, принадлежащих соответственно органам РФ или органам субъекта РФ. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или их должностными лицами уполномоченные государственные органы дают письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения, которые могут быть обжалованы в судебном порядке.
Другой проблемой становится условие, согласно которому финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих государственных бюджетов РФ или бюджетов субъектов РФ. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
По вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий государственные органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ вправе издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль над их исполнением; контроль органов государственной власти может осуществляться также за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и использованием предоставленных на эти цели материальных средств и финансовых ресурсов. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Муниципальный экологический контроль могут осуществлять специализированные муниципальные органы, а также муниципальные органы общей компетенции, например комитет по делам горожан администрации г. Иркутска, муниципальное учреждение "муниципальная экологическая инспекция" г. Екатеринбурга и др. Во второй половине 2000-х гг. муниципальный экологический контроль исключается из ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления и из ст. 68 и 68-1 ФЗ об охране окружающей среды, но остается в ряде других федеральных законов.
"Наезд" на муниципальный экологический контроль, инициированный рядом субъектов РФ, не представляется нам обоснованным: его слабость в большинстве регионов и иные недостатки нс должны влечь ликвидации самого института муниципального экологического контроля, заслуживающего законодательной поддержки и распространения накопленного за десятилетие положительного опыта; меры по охране окружающей среды, закрепленные законодательством за органами местного самоуправления, не могут осуществляться без полномочий в области экологического контроля.
Рядом с муниципальным экологическим контролем находится контроль над мерами по охране окружающей среды, осуществляемый иными органами самоуправления и общественными объединениями; активизировать их инициативу и формы действия – посильная задача права. Органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане в соответствии с законодательством наделяются полномочиями по осуществлению контроля над подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование природных объектов.
Производственный экологический контроль должен осуществляться природопользователем или по его поручению созданной им земельной, землеустроительной, агрохимической, мелиоративной, экологической и иными службам предприятия, учреждения, организации. Контроль ставит своей целью проверку соблюдения нормативов качества охраны окружающей среды, выполнения требований экологического законодательства, планов и мероприятий по охране природы, оздоровлению окружающей среды.
Этот производственный или внутриведомственный, внутрипроизводственный контроль организуется собственником, владельцем, пользователем, арендатором земельного участка или находящегося на нем предприятия и не должен подвергаться подробному, конкретному законодательному регулированию. Это вызывается тем, что обладатель природного объекта отвечает перед обществом за состояние земельного участка и связанной с ним окружающей среды, за выполнение требований экологического законодательства, за соблюдение установленных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ.
Каким именно образом землеобладатель, предприятие организует выполнение своего экологического долга перед обществом – это проблема, прежде всего, самого предприятия и владельца земельного участка: он может осуществлять производственный земельный контроль сам либо возлагать обязанности по охране окружающей среды на отдельных должностных лиц предприятия, создавать специальную службу или лабораторию по охране среды, устанавливать систему поощрений и наказаний в области охраны среды, принимать иные меры контроля и воздействия для обеспечения требуемого законопослушного поведения.
Известны случаи принятия положений о премировании и депремировании работников за соответствующее выполнение или невыполнение своих производственных экологических обязанностей, об осуществлении внутризаводского экологического контроля. Особенно это важно для ресурсопотребляющих организаций, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, подвергаемых регулярным государственным проверкам, выявляющим серьезные экологические правонарушения.
Для профилактики этих правонарушений на предприятиях принимаются планы и программы, направленные на снижение загрязнений земли и ее поверхностного слоя – почвы: проверка выполнения этих мероприятий является важной стороной производственного экологического контроля. Там, где налажен надлежащий производственный контроль, становится меньше необходимость государственного контроля, реже предъявляются претензии общества и государства к экологическому состоянию предприятия. Согласно постановлению Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 "О государственном земельном контроле"[8] сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу территориальных органов Роснедвижимости не чаще одного раза в год.
Актуальной проблемой становится координация форм и видов экологического контроля, особенно на его различных стадиях, которые необходимо учитывать и для этого классифицировать. Как и другие виды экологического контроля, производственный контроль может иметь несколько стадий:
– информационно-правовая при сборе материалов – проверка законности оснований природопользования, выявление межевых и иных разделительных знаков, обследование фактического состояния и целевого землепользования, установление неиспользуемых или ненадлежаще используемых природных объектов;
– принятие решения по результатам проведенного контроля – основывается на данных проверок и обследований путем анализа материалов, решение может быть предварительным с проведением дополнительных проверок или окончательным, единоличным или комиссионным;
– исполнение решения – в российских условиях наиболее значимая часть экологического контроля, так как наложение дисциплинарной, материальной и иных форм ответственности за экологические правонарушения не всегда получает поддержку общественного мнения.
Готовится проект постановления Правительства РФ о порядке предоставления в государственные органы сведений об организации производственного земельного контроля лицом, использующим земельный участок. Возможно продолжение и распространение этой идеи на осуществление производственного экологического контроля в отношении собственников других природных объектов.
В целом негосударственные формы экологического контроля не должны восприниматься как второсортные, вспомогательные, но по мере роста гражданской активности населения они призваны становиться полноправными звеньями организационно-правового механизма охраны окружающей среды, а граждане – полноценными участниками экологической деятельности и реализации единой экологической политики.