Общая характеристика управления в сфере использования и охраны природных ресурсов

Управление в сфере использования и охраны природных объектов осуществляют различные субъекты. Рассмотрим, в частности, управление такими природными объектами, как недра, лес, водные ресурсы.

Государственное управление отношениями недропользования, согласно ст. 36 Закона РФ "О недрах", осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральными органами управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора.

Одним из этих органов являются также Роснедра, руководство которыми осуществляет Минприроды России. Агентство действует на основании соответствующего Положения. В числе основных функций этой организации, например, организация государственного геологического изучения недр, ведение кадастра месторождений, выдача лицензий на пользование недрами и т.д.

Правовой основой деятельности данного ведомства является, в частности, Закон РФ "О недрах", однако в настоящее время готовится проект нового нормативного акта, в соответствии с которым все недра, за исключением мелких залежей песка, мела и торфа, перейдут в ведение федерального центра. Минприроды РФ будет решать — кому предоставить полномочия на разработку недр.

В ведении органов управления в данной сфере находятся особо охраняемые геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. К ним относятся научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, пещеры и другие подземные полосы, геологические обнажения, аналогичные формы рельефа и связанные с ними ландшафты, горы, утесы, группы скал, каньоны, дюны, барханы.

Управление в названной области осуществляют и другие органы исполнительной власти, в частности Минобороны России. Так, например, приказами федерального органа исполнительной власти в области картографии совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ утверждается Перечень объектов местности и элементов содержания топографических карт и планов, запрещенных для открытого опубликования. Нормами этого документа, в частности, предписывается: карты и планы, предназначенные для открытого опубликования, не должны содержать сведений, детализирующих входы в пещеры и гроты.

Определенные функции управления в области недр имеются и у РАН, в подчинении которой находятся Государственный геологический музей им. В. И. Вернадского и Минералогический музей им. Л. Е. Ферсмана в Москве.

Деятельность недропользователей проверяется Росприроднадзором, который имеет право давать недропользователям предписания по устранению всех выявленных нарушений, налагать административные наказания, обращаться в правоохранительные органы с ходатайствами о принятии более существенных мер к нарушителям пользования участками недр.

За пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением, установлена административная ответственность по ст. 7.3, 7.4, 7.10, 8.9, 8.11 КоАП.

В целом изучение практики государственного управления в области охраны недр показывает необходимость совершенствования деятельности органов исполнительной власти в данной сфере. Однако постоянная смена организационно-правовых форм, полномочий ведет к нарушению нормального режима работы. В то же время на фоне существующих дефектов природоохранительной деятельности органов исполнительной власти представляется достаточно очевидным усиление роли этих органов в сфере охраны недр^[1].

Управление лесным хозяйством в России осуществляет Рослесхоз, в систему которого входят органы управления лесным хозяйством в субъектах РФ, а также Национальные парки федерального значения. В ведении Рослесхоза находятся государственные природные заказники, базы авиационной охраны, техникумы лесного хозяйства. Объектами управления в данной сфере являются также лесничества, лесные питомники, леспромхозы, химлесхозы, станции по борьбе с вредителями и болезнями лесов, а также лесосеменные станции, парашютно-пожарные команды. К области лесного хозяйства относятся также высшие и средние лесохозяйственные учебные заведения, например, Московский государственный университет леса, лесотехнические факультеты вузов и т.д.

Управления лесами субъектов РФ находятся в двойном подчинении и осуществляют свою деятельность через подведомственные им структуры, которые, в частности, разрабатывают с участием заинтересованных организаций проекты правовых актов субъектов РФ по вопросам лесного хозяйства, осуществляют контроль за соблюдением законодательства пользователями леса. Органы управления лесами в субъектах Федерации имеют право давать обязательные указания должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, ведущим работу в .чесу, об устранении допущенных ими нарушений правил ведения лесного хозяйства. Начальники управлений лесами назначаются на должность федеральным органом управления в области лесного хозяйства по согласованию с органом исполнительной власти субъектов Федерации. Названные должностные лица утверждают структуру и штатное расписание аппарата управления лесами, назначают и освобождают от должности руководителей, главных лесничих и других лиц. В управлении лесами в составе начальника и его заместителей, а также других руководителей и специалистов отрасли образуется коллегия, па заседаниях которой рассматриваются основные вопросы развития лесного хозяйства, а также другие вопросы деятельности управления. Контроль за деятельностью управления лесами осуществляет соответствующий федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти соответствующего субъекта РФ, а также финансовые и налоговые службы.

Разновидностями подразделений системы органов управления лесным хозяйством являются лесничества высших учебных заведений, лесничества научно-исследовательских учреждений федерального органа управления лесным хозяйством.

В состав лесничеств могут входить подразделения по борьбе с лесными пожарами (пожарно-химические станции), лесные питомники, вспомогательно-обслуживающие подразделения и другие структуры.

Деятельностью лесничеств руководят лесничие, чьи указания и распоряжения но соответствующим вопросам обязательны для всех работников возглавляемой ими структуры и могут быть отменены директорами или главными лесничими лесхозов.

Должностными лицами в анализируемой сфере являются также мастер леса, лесник и т.д. Их административно-правовой статус, как статус других вышеназванных субъектов, определяется различными документами. Так, существуют тарифно-квалификационные характеристики работников лесного хозяйства РФ, в соответствии с которыми, например, главный лесничий осуществляет государственный контроль за охраной и защитой лесов в районе нахождения лесхоза, контролирует выполнение мероприятий по охране лесов от пожара, соблюдению правил сенокошения, пастьбы скота. Названное должностное лицо имеет право задерживать в установленном порядке лиц, виновных в совершении лесонарушений и нарушений правил охоты, а также налагать на них штрафы.

Общие вопросы управления в области использования и охраны водных объектов отражены в гл. 4 нового ВК. При этом названная глава включает не только полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области водных отношений, по и раскрывает основные функции управления в рассматриваемой сфере. Это соответствует теории экологического управления, составной частью которого является управление в области использования и охраны водных объектов. В научной литературе разграничивают понятия "управление" и "полномочия". С нашей точки зрения, полномочия следует рассматривать как совокупность действий, которыми наделяются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в сфере использования природных объектов и охраны окружающей среды. Управление в отличие от полномочий — это более широкое понятие, включающее не только полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления, но и функции управления. Именно так и построена гл. 4 ВК. Таким образом, можно дать следующее определение понятия "управление водными объектами": это деятельность исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их общественных объединений по реализации своих полномочий, прав и обязанностей в области рационального использования и охраны водных объектов.

В ст. 24 ВК речь идет непосредственно о полномочиях органов государственной власти РФ в области водных отношений, к которым относятся, в частности, владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности; определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов.

Субъектами управления водным фондом являются органы государственной власти, местного самоуправления, другие юридические лица и граждане, поэтому по субъектному составу можно различать государственное, муниципальное и частное управление водными ресурсами.

При этом в зависимости от конкретных сложившихся условий, специфики правовой базы государства, политического строя и других обстоятельств управление водными объектами приобретает те или иные формы. Определенный интерес в этом смысле представляет французское водное законодательство^[2]. В частности, правовыми актами этого государства устанавливаются определенные условия поставок воды, например, предусматривается особый порядок снабжения указанным природным ресурсом фонтанов для питья, шлангов поливки, смыва и противопожарных кранов, умывальников, общественных фонтанов, точек питьевой воды и туалетов, резервуаров канализационных колодцев.

Законодательством Франции фиксируется также порядок поставки используемой для орошения и пастбищного животноводства воды сельскохозяйственным производителям; абонентам, не имеющим характера домашних хозяйств. Как видно из вышеизложенного, в этой стране осуществляется конкретное управление рассматриваемым объектом природы. Нужно также отметить, что во французском экологическом законодательстве существует такое понятие, как сбалансированное управление водными ресурсами^[3]. Это понятие включает в себя реализацию таких функций, как сохранение водных экосистем, ландшафтов и зон влажности. При этом под зонами влажности понимаются обрабатываемые или необрабатываемые, обычно залитые или постоянно или временно наполненные пресной, соленой или смешанной водой участки; при наличии там растительности доминируют в течение, по крайней мере, части года водные растения.

Управление водным фондом в нашей стране осуществляют Росводресурсы России, основными задачами которого являются, в частности, предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности; ведение государственного реестра договоров пользования такими объектами; эксплуатация водохранилищ, находящихся в ведении Росводресурсов, и обеспечение их безопасности; ведение Российского регистра гидротехнических сооружений.

Росводресурсы руководят названной сферой непосредственно или через свои территориальные органы, которыми являются бассейновые водные управления, организованные по соответствующим водным бассейнам. Так, в бассейн Каспийского моря входят бассейны рек Волга, Урал, Терек и другие, расположенные, в частности, на территориях Республики Башкортостан, Самарской, Оренбургской, Саратовской, Пензенской и ряда других областей.

В необходимых случаях заключаются межправительственные соглашения об использовании водных объектов. Так, 27 августа 1992 г. в г. Оренбурге было заключено Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов. В соответствии с Конвенцией по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанной 17 марта 1992 г. в Хельсинки, понятие "трансграничные воды", в частности, означает любые поверхностные воды, которые пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах.

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляют государственные инспекторы, действующие на основе соответствующих положений. Названные субъекты осуществляют, в частности, контроль за соблюдением правовых норм, установленных водным законодательством РФ; выполнением водопользователями требований лицензий; самовольной застройкой территорий водоохранных зон. Контроль за использованием названных объектов соответствующие лица Росводресурсов могут осуществлять и совместно с представителями других структур, среди которых Рослесхоз, Росприроднадзор. Кроме этого, контроль также осуществляется во взаимодействии с Росрыболовством, Минздравсоцразвития России и другими структурами.

В ряде случаев на акваториях водных объектов, расположенных в районах с наиболее ценными природными ресурсами, охрану общественного порядка осуществляют морские воинские части внутренних войск МВД России совместно с органами внутренних дел. К таким объектам, например, относятся озеро Байкал, река Амур, Кольский залив Баренцева моря и др.

В субъектах РФ руководство экологической сферой осуществляют соответствующие структуры федеральных органов исполнительной власти и аналогичные органы исполнительной власти самих субъектов Федерации. Нормативной основой такого положения является и. "к" ч. 1 ст.72 Конституции РФ, где сказано, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Эти нормы нашли соответствующее отражение и в уставных документах субъектов РФ.

Каждым сектором окружающей среды управляют специализированные органы. Естественно, они могут иметь различные наименования. Это зависит от статуса субъекта РФ, его местоположения, наличия тех или иных природных ресурсов, традиций и обычаев.

Свою деятельность органы исполнительной власти в анализируемой сфере осуществляют на основании соответствующих юридических актов, причем, естественно, не только федеральных, но и актов самих субъектов. При этом нужно отметить, что в настоящее время в субъектах РФ идет усиленный процесс принятия законов, иных нормативных правовых актов, в том числе и в сфере охраны окружающей среды, различных экологических программ.

Одним из таких юридических источников является Закон Оренбургской области от 29 августа 2005 г. № 2531/452-111-03 "Об охране окружающей среды"^[4].

Данный правовой акт призван обеспечить на территории Оренбургской области защиту прав человека на благоприятную для его жизни и здоровья окружающую среду, должен способствовать формированию правовых, экономических и социальных основ охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений.

Названный документ направлен на обеспечение экологической безопасности, организацию рационального природопользования и обеспечение достоверной информацией о состоянии окружающей среды Оренбургской области.

Вопросы управления в области охраны окружающей среды отражены в гл. II Закона, ст. 5 которой определяет полномочия Законодательного собрания Оренбургской области в сфере охраны окружающей среды. Так, к ведению этого представительного органа, в частности, относится принятие законов в сфере охраны окружающей среды, внесение в них изменений и их толкование. Законодательное собрание утверждает также экологические программы Оренбургской области.

Полномочия главы администрации (губернатора) Оренбургской области в данной сфере зафиксированы в ст. 6 Закона. Губернатор организует разработку законопроектов по охране окружающей среды и вносит их на рассмотрение Законодательного собрания области, устанавливает полномочия и компетенцию органов исполнительной власти, государственных учреждений и организаций Оренбургской области, осуществляющих управление, государственный контроль в сфере окружающей среды. К его компетенции относятся также координация деятельности указанных субъектов, принятие решений об организации особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также другие полномочия.