Лекция 2. НРАВСТВЕННЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ. ПОДБОР, РАССТАНОВКА, ОЦЕНКА И ВОСПИТАНИЕ КАДРОВ С УЧЕТОМ НРАВСТВЕННЫХ ТРЕБОВАНИЙ

После изучения данной главы студент должен:

знать

• сущность и ОГЛАВЛЕНИЕ нравственных принципов государственной и муниципальной службы;

• основные направления реализации нравственных принципов в деятельности органов государственной и муниципальной власти РФ;

уметь

• осуществлять учет нравственных требований в процессе работы с государственными и муниципальными служащими;

• разрабатывать предложения руководителю по установлению в коллективе здорового морально-психологического климата;

• использовать информацию, полученную в результате анализа нравственных проблем государственной и муниципальной службы, в своей профессиональной деятельности;

владеть

• методикой оценки нравственной составляющей профессионализма кадров на всех этапах прохождения государственной и муниципальной службы;

• современными методами сбора, обработки и анализа информации в области этических основ государственной и муниципальной службы;

• технологией предупреждения и разрешения нравственных конфликтов в коллективе.

Отечественный и зарубежный опыт государственной и муниципальной службы свидетельствует о том, что наибольшей эффективности она достигает тогда, когда опирается не только на административно-правовые основы, но и на нравственные принципы, выработанные и поддерживаемые обществом. В связи с этим представляется важным дать характеристику нравственных принципов государственной и муниципальной службы, вооружить руководителей органов власти рекомендациями по подбору, расстановке, оценке и воспитанию кадров с учетом нравственных требований.

Нравственные принципы государственной и муниципальной службы – это совокупность норм и ценностей, регулирующих взаимоотношения государственных и муниципальных служащих между собой, с другими членами общества в процессе профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной и муниципальной службы.

К нравственным принципам государственной и муниципальной службы относятся:

1) принцип служения государству и обществу;

2) принцип законности;

3) принцип гуманизма;

4) принцип ответственности;

5) принцип справедливости;

6) принцип лояльности;

7) принцип политической нейтральности;

8) принцип честности и неподкупности.

Принцип служения государству и обществу

В ряду нравственных принципов государственной и муниципальной службы особо выделяется принцип служения государству и обществу, который предполагает бескорыстную и безупречную службу государственного и муниципального служащего на благо государства и общества.

Термин "служение", согласно "Толковому словарю живого великорусского языка" В. И. Даля, отождествляется с понятиями "служить", "служба". "Служение", т.е. "служба", есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело. "Служить" по В. И. Далю – это "состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте".

Это понятие берет свое начало от Московского централизованного государства, в котором оно понималась как "государева служба", служение государю, верховному правителю.

Анализ исторического опыта показывает, что в нашей стране принцип служения государству и обществу зачастую подменялся принципом служения конкретному лицу. Это объясняется сакральным характером верховной монархической власти, сложившимся в отечественной политической и культурной традиции. Термин "сакрализация" происходит от латинского слова "сакрум", которое можно с определенной долей условности перевести как "святое", "священное".

Сакральными являются человек, институты, через которые высшие природные силы, недоступные разумному толкованию, появляются и воздействуют на человеческое общество. По существу, сакральный властитель, сакральные институты – это проводники между миром людей и высшими сакральными силами. То есть сакральная власть – это такая власть, которая легитимируется прежде всего посредством апелляции к сверхъестественному и через него, сверхъестественное, имеет как бы выход в этот мир. В то же время человек, соприкасаясь с сакральными носителями власти, будь то институт или властители, как бы соприкасается с этим высшим миром, который можно назвать миром богов, божеств, т.е. высшим миром.

Именно поэтому великий князь, а затем "государь всея Руси", царь считались наместниками Бога на земле, что основывалось на базисном библейском положении о том, что "нет власти не от Бога". Не случайно все верховные правители проходили обряд помазания на царство, в процессе которого им вручались нужные для управления страной дары Святого Духа, а также животворящий крест, заключавший в себе частицы дерева того креста, на котором, по преданию, был распят Христос. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский (деспотичный) тин правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата, который предполагал полное подчинение царствующей особе всех его подданных. Именно поэтому государственная служба вполне обоснованно превратилась в "государеву службу", поскольку служащие государственных органов служили не государству, а государю. Следует отметить, что в XIV в. на Руси появилось новое сословие – "служилые люди", т.е. лица, обязанные нести военную или административную службу в пользу государства, а фактически являющиеся "государевыми слугами".

Они обладали определенным статусом, который характеризовался следующими чертами.

1. Полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя. Это можно проследить на примере судьбы А. Ф. Адашева, окольничего, воеводы и приближенного Ивана Грозного. Обладая достаточно сильным характером, он прошел путь от ложничего (застельщика брачной кровати государя) и мовника (сопроводителя царя в баню) до окольничего и одного из руководителей Избранной рады. Призывая его на службу, царь сказал: "Алексей! Взял я тебя из нищих и из самых молодых людей. Слышал я о твоих добрых делах и теперь взыскал тебя выше меры твоей ради помощи душе моей; хотя твоего желания и нет на это, но я тебя пожелал, и не одного тебя, но и других таких же, кто б печаль мою утолил и на людей, врученных мне Богом, призрел. Поручаю тебе принимать челобитные от бедных и обиженных и разбирать их внимательно..." Честно и добросовестно служил Адашев государю, однако после того, как попал в опалу, был отправлен на воеводство в Ливонию, потом арестован и брошен is тюрьму, где вскоре умер.

2. Служба "по приказу", т.е. по распоряжению начальства. Эго подразумевало беспрекословное принятие наказа, готовность взять на себя обязанности и полную ответственность по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны.

Одним из видных государственных деятелей периода правления царя Алексея Михайловича был Б. М. Хитрово (1615–1680), боярин, оружейничий, дворецкий, основатель Московской Оружейной палаты, а также городов-крепостей Карсуна и Симбирска. По высочайшему повелению он был городовым воеводой в Темникове, руководил строительством укреплений Керенской засечной черты, возводил Карсун, основал Симбирск, был послом в Польше, принимал участие в военных походах против Польши и Швеции, возглавлял Оружейный приказ. Любое назначение принимал беспрекословно, с полной ответственностью относился к порученному делу.

3. Отсутствие строго определенной управленческой специализации ввиду слияния всех видов служб в единую "государеву службу".

Например, Малюта Скуратов (настоящее имя Григорий Лукьянович Скуратов-Бельский), любимый опричник и сподручник Ивана Грозного, последовательно занимался военной (сотник в походе на Ливонию в 1567 г., дворовый воевода в ходе Ливонской войны в 1572 г.), правоохранительной (возглавлял опричное сыскное ведомство), дипломатической (в начале 1570-х гг. но поручению царя вел важные переговоры с Крымом и Литвой) деятельностью, т.е. у него не было конкретного государственного поприща, он состоял на службе у царя.

Все это порождало зависимость служебного положения от прихоти государя, способствовало угодничеству, мздоимству, нестабильности, увеличивало возможность оказаться в немилости у верховного правителя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В начале XVIII в. великий реформатор и преобразователь Петр I регламентировал и законодательно утвердил правовые и организационные основы "государевой службы". Так, Указом о единонаследии 1714 г. он обязал всех дворян с 15 лет овладевать азами военной службы, начиная с рядовых, а по мере приобретения опыта или за боевые отличия – в качестве офицеров. Отсутствие факта прохождения военной службы было серьезным препятствием к занятию постов гражданской службы.

Порядок прохождения службы в Российской империи, статус чиновников был определен в 1722 г. "Табелью о рангах" (полное название "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе"). Все чины подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные. Все офицеры, гражданские и придворные чиновники подразделялись на 14 классов: военные – от фендрика в пехоте и штык-юнкера в артиллерии до генерал-фельдмаршала или генерал-адмирала, гражданские – от коллежского регистратора до канцлера, придворные – от кондитера до обер-камергера. Служба начиналась с 14-го класса. Первый офицерский чин в армии и на флоте давал право на потомственное дворянство, на гражданской службе это право давалось с 8-го класса – коллежский асессор. Кроме того, всякий солдат или матрос, дослужившийся до офицерского чина, становился дворянином. Согласно "Табели о рангах" право продвижения по службе имели талантливые и способные люди, а не знатные и богатые. С небольшими изменениями она сохранила свою силу вплоть до 1917 г.1 Однако следует отметить, что данные нововведения мало что изменили в характере служебных взаимоотношений – по-прежнему военный, гражданский и тем более придворный чин отдавал свои силы императору, но не государству.

В среде "птенцов петровых" очень скоро воцарились протекционизм и казнокрадство, раболепие и подхалимство. Один только "счастья баловень безродный" А. Меньшиков перевел в английские банки около 5 млн руб., в то время как весь бюджет в начале царствования Петра I составлял 1,5 млн руб.

В 1832 г. был издан "Устав о службе гражданской", который дополнительно регулировал порядок государственной службы. До Октябрьской революции 1917 г. было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны прохождения государственной службы. Чиновники назначались на должность пожизненно.

В XIX в. сообщество государственных служащих стало напоминать тайный орден с тенденцией превращения в закрытую наследственную касту. Его высшей ценностью становилось приверженность к формальной стороне дела – то, что известный отечественный психолог А. Н. Леонтьев называл "феноменом сдвига мотива на цель". Те, кто не вписывался в ролевые требования (чересчур усердные или, наоборот, не принимавшие условия "круговой поруки"), выдавливались из этой среды.

Хорошо знавший правящую среду того времени, Е. Феоктистов в своих "Воспоминаниях" писал о безнравственности и раболепии, царивших в высших кругах власти: "Действительно, безнравственность была поразительная, она сделалась таким обычным явлением, что многие даже весьма порядочные люди перестали возмущаться ею, относились к ней как к чему-то такому, с чем нужно поневоле примириться... Эту безнравственность культивировали самодержцы призывом: “Обогащайтесь!”, считая это естественным".

Историки того времени писали, что страной управляет класс чиновников: "эти невидимые деспоты", "пигмеи-тираны безраздельно властвуют над страной". Понимал это и Николай I, признавший: "Не я правлю Россией, а 35 000 чиновников".

Портрет чиновника органично вписывался в общую картину нравов, царивших в России в XIX в., о чем писал замечательный писатель, знаток русской реальности Μ. Е. Салтыков-Щедрин:

"Куда ни посмотришь – везде savor vivre (фр. – умение жить. – Примеч. авт). Тот приобрел многоэтажный дом, другой – стянул целую железную дорогу, третий – устроил свою служебную карьеру, четвертый – отлично женился, пятый – набрал денег – и бежал за границу... Всю общественную нишу заполонило хищничество, всю ее, вдоль и поперек, избороздило оно своим проклятым плугом. Нет уголка в целом мире, где не раздавались бы жалобы на упадок жизненного уровня, где не слышалось бы вопля: нет убежища от хищничества! Некуда скрыться от него!"

В негласных правилах поведения для начинающих чиновников, которые имели хождение в XIX в., давались такого рода советы: "Надейтесь не столько на способности свои, сколько на протекцию. Несмотря на все ваши достоинства, старайтесь укрыться под крылышко этой бдительной волшебницы; если у вас есть протекция – вы гений, вы на все способны, вы скоро пойдете вперед, но если у вас нет протекции – вы дурак набитый, вы ровно никуда не годитесь, вы решительно ничего не знаете, вы никогда не выиграете на службе". Понятно, что в сознании народа чиновники укоренились как лизоблюды и тунеядцы.

К началу XX в. бюрократический аппарат в Российской империи контролировал 2/3 всех железных дорог и 7/8 всех телеграфов; почти 1/3 земель и 2/3 лесов; наиболее ценные рудники; продавал все спиртные напитки и скупал весь спирт, необходимый для народного потребления. В передовой статье газеты "Народная воля" (выпуск № 1 от 1879 г.) одноименной народно-революционной организации говорилось: "Наше государство владеет, как частный собственник, половиной русской территории; бо́льшая половина крестьян – арендаторы его земель; по духу нашего государства все население существует главным образом для него".

Отступление от нравственного принципа служения государству и обществу прослеживалось и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, следование ее линии, личная преданность партийным руководителям. Государственный аппарат, служа партии, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью. Подобное положение вещей нередко порождало карьеризм, низкопоклонство, покорность, лицемерие, которые, в свою очередь, компенсировались привилегиями в виде специальных больниц, санаториев, "кремлевских пайков", закрытой телефонной сети кремлевской линии, бесплатного транспорта и т.д.

Таким образом, история становления и развития отечественного чиновничества показывает, что главной его целью было служение верховному правителю, руководителям органов государственной власти, а не самому государству и обществу.

Государственная и муниципальная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из конституционного положения о том, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ".

Государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения задач и функций государства и его органов. Однако сегодня, особенно в либеральных кругах, напротив, проповедуется идея о том, что чиновник должен служить только обществу. Этот подход направлен на быстрый "уход" государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. В этом нет ничего плохого, но необходимо учитывать наши исторические условия и традиции, а также политические и социально-экономические реалии. К тому же, как уже подчеркивалось, государственный чиновник в любой стране служит сначала государству, а уже через него обществу. Данный вывод вытекает из самого его названия – "государственный", т.е. служащий государству.

Для современной государственной и муниципальной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка "кому и как я должен служить?". Он обязан помнить, что главная его цель – безупречное служение государству, а через него – обществу. Государство является частью общества и существует за счет общества. Государственный аппарат содержится за счет налогов, которые платят члены общества. Поэтому и государство, и его механизм – государственная служба должны служить обществу, человеку.

Целесообразно сформулировать требования к государственным и муниципальным служащим в свете принципа служения государству и обществу на современном этапе.

1. Служащий должен быть политически нейтральным, лояльным к существующему государственному строю.

Коллектив авторов учебного пособия "Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика" утверждает, что тезис о возможной "партизации" (подбор служащих по признаку партийности) государственной службы является контрпродуктивным, так как с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Исторический опыт показывает, что включение административного ресурса при реализации партийно-политических программ ведет к деградации государства. На наш взгляд, это утверждение, скорее, из области желаемого, чем действительного. История развития политических партий и движений в России показывает, что именно они были опорой лиц, приходящих к власти, и "приводными ремнями" принятия и исполнения политических решений. Не случайно многие государственные и муниципальные служащие современной России являются членами одной из политических партий и используют свой административный ресурс для укрепления ее влияния в массах. Здесь главное, чтобы цели и задачи партии максимально отвечали чаяниям большинства народа, и тогда тезис о "партизации" государственной службы не будет иметь того негативного оттенка, что имеет в наши дни.

2. Государственный чиновник должен осуществлять службу не конкретному лицу, государственному органу, а конституции, государству и через него – народу.

Чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и народу.

В ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" записано, что государственным служащим как федерального уровня, так и уровня субъекта РФ является гражданин, исполняющий обязанности государственной службы и получающий денежное ОГЛАВЛЕНИЕ из средств государственного бюджета. Нанимателем государственного служащего является либо Российская Федерация, либо ее соответствующий субъект.

В ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее – Закон о муниципальной службе) отмечено, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное ОГЛАВЛЕНИЕ, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Это означает, что, находясь на содержании государственной казны, чиновник находится в зависимости от налогоплательщиков, которые являются основным источником ее пополнения. Даже этот факт говорит о том, что чиновник должен оправдывать ожидания тех, кто его содержит.

Важно, чтобы положение о службе не отдельным лицам, а государству и пароду было закреплено не только в правовом, но и в моральном сознании государственных служащих, превратилось во внутреннюю потребность.

3. Прохождение чиновником государственной и муниципальной службы должно носить открытый и гласный характер.

Данное требование предполагает, что современная государственная и муниципальная служба не должна представлять собой своеобразный "черный ящик". Наоборот, она должна быть открытой для общества в рамках действующего законодательства.

Анализ сайтов государственных органов власти как федерального, так и муниципального уровней показал, что стороннему наблюдателю очень трудно получить полное представление о характере деятельности государственных служащих. На них в основном представлены сведения формализованного характера: правовые документы, объявления о конкурсах на замещение вакантных должностей, планы работы и т.д. Чрезвычайно трудно найти информацию о деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, которые были образованы в соответствии с Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов".

В завершение следует отметить, что указанные требования принципа служения государству и обществу к государственным и муниципальным служащим уже нашли свое правовое оформление.

Естественно, что на пути внедрения нравственного принципа служения государству и обществу в практику повседневной жизни встречаются проблемы. Остановимся на некоторых из них.

Первой проблемой является то, что не до конца еще изжита практика служения конкретному лицу, группе, корпорации.

Объясняется это тем, что в практике административного управления (особенно в субъектах Федерации) до сих пор доминирует система, при которой чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом или должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми, заставляет отдавать знания, таланты, силы и здоровье не для общего дела, а на пользу узконаправленных интересов, которые зачастую бывают лишены нравственного основания.

В качестве следующей проблемы можно обозначить растущий уровень бюрократизации государственных органов, отчуждения власти от народа.

Проследим динамику роста числа отечественных чиновников, начиная с конца XVII в. и заканчивая современностью.

В 1690-е гг. в Московской Руси было 5000 человек, занятых "государевой службой", через 100 лет, в 1790-е гг., в Российской империи насчитывалось 16 тыс. чиновников, на стыке XIX-XX вв. – 385 тыс. человек, в 1970-е гг. в во всем Советском Союзе было 1,755 млн чиновников. Тенденция быстрого и зачастую неоправданного роста чиновничьего аппарата стала наблюдаться в 1990-е г., когда число чиновников ежегодно увеличивалось на 50–150 тыс. По данным Росстата, в 2005 г. количество служащих в государственных органах составило 1,462 млн человек. В 2010 г. в системе только государственной гражданской службы реально было занято 1 млн 157 тыс. чел., а всего, с учетом незанятых вакансий, она могла обеспечить занятость 1 млн 650 тыс. чел. К названной цифре можно прибавить численность тех, кто занят в военной и правоохранительной службах (около 2,5 млн человек), и станет ясно, каким мощным бюрократическим аппаратом "обладает" современная Россия.

Рост численности чиновников сопровождается все большей отчужденностью их от народа, что является следствием несоблюдения нравственного принципа служения государству и обществу.

В декабре 2010 г. состоялась очередная ежегодная конференция Левада-центра, в ходе которой была затронута проблема взаимоотношения власти и народа.

Проблема "закрытости" власти зашла настолько далеко, что 85% населения, несмотря на многочисленные публичные выступления политических лидеров с разъяснениями своих позиций и программ развития, совершенно не представляет или слабо представляет, куда, в каком направлении движется страна, какие цели ставит ее нынешнее руководство.

55% граждан считают, что большинство политиков занимаются политикой "только ради личной выгоды" или "скорее" ради нее. Около 70% считают, что политики и бюрократия склонны к вранью, описывая реальное положение в различных сферах российской жизни. Свыше 80% граждан полагают, что партии не отражают интересы людей, а лишь борются за власть. 62% говорят, что живут, полагаясь только на себя, и избегают вступать в контакт с властью. Отчуждение от власти проявляется также в том, что большинство граждан не желают отвечать за действия правительства.

Еще одной проблемой можно назвать отсутствие у граждан желания участвовать в государственных делах.

Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица воспринимаются значительной частью народа негативно. Как показывает практика, негативный имидж сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два. Прежде всего, это влияние традиции патернализма, суть которой сводится к тому, что государство обязано по-отечески заботиться о каждом члене общества. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя, что влечет за собой растущее недоверие к чиновникам, недостаточно заботящимся о народе. Вторым фактором снижения авторитета государственной службы являются коррупция и воровство, которые крепко укоренились в практике деятельности отечественных чиновников. В обстановке гласности факты получения и дачи взяток, хищения государственной собственности, финансовые аферы рано или поздно становятся достоянием общественности, и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Следствием этого являются апатия, нежелание граждан связывать себя со служением государству. Согласно опросу Левада-центра свыше 80% респондентов считают, что в государственных делах от них ничего не зависит и они ни на что не могут повлиять. Политика граждан решительным образом не интересует – доминирует желание от нее воздержаться и как-то от нее отстраниться.

И наконец, в качестве проблемы следует выделить нежелание большинства представителей государственных органов власти идти на открытый диалог с обществом.

Анализ состояния диалога между обществом и властью на региональном и федеральном уровнях показывает более высокую эффективность работы по улучшению состояния диалога власти и общества в регионах по сравнению с центром. Более того, на федеральном уровне более подготовленные и профессиональные участники диалога со стороны власти имитируют диалог и стремятся манипулировать общественными организациями.

Для того чтобы ускорить становление институтов диалога на федеральном уровне, представляется необходимым постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять; налаживать более тесные связи между социальными институтами.

Говоря о диалоге власти и общества, можно сделать вывод о двух тенденциях формирования диалоговой линии. Развитие диалога в пределах федерации происходит на основе дуальной оппозиции "мы – они" и тяготеет к пониманию власти в европейской традиции. Незаинтересованность чиновнического аппарата в сокращении должностных полномочий (а значит, и доходов) отчасти оправдывает иллюзорность проводимых реформ на пути построения эффективного общества. На региональном уровне модель диалогических отношений можно представить через дуальную оппозицию "я – другой", которая скорее напоминает русскую традицию понимания власти. На федеральном уровне целесообразно изменить диалогические отношения между властью и социальными институтами по примеру регионов, поставив задачей создание поля позитивного диалога с целью реализации интеллектуальных возможностей каждого члена общества.

Таким образом, нравственный принцип служения государству и обществу требует от государственных и муниципальных служащих добросовестного и высокопрофессионального труда по обеспечению полномочий государства и его органов во благо тех людей, которые оказали им доверие при назначении на столь высокий пост.