Новеллы права водопользования
Для охраны и рационального использования водных объектов первостепенное значение приобретает право водопользования – субъекты, порядок, сроки предоставления, осуществления, прекращения. Существенными новеллами водного законодательства стало введение двух способов предоставления водных объектов в пользование: договорный и административный. В отличие от ВК 1995 г. в действующем ВК для заключения договора водопользования необходимость получения лицензии на водопользование не предусмотрена. Для предоставления водного объекта необходимо наличие договора водопользования или решения о предоставления водного объекта в пользование.
В ВК 1995 г. для возникновения права пользования требовался сложный юридический состав: лицензия на водопользование и договор. В ВК перечислены случаи, при которых заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта вообще не требуется, что означает реальное снижение как административных, так и договорных барьеров (которые также могут быть значительными). При изменении парадигмы государственной собственности на водные ресурсы и государственного владения, распоряжения водами право водопользования становится сердцевиной организации правовой охраны вод.
Статьей 12 ВК установлены требования к договору водопользования, впервые в водном законодательстве сделана прямая отсылка к гражданскому законодательству, для применения которого установлены два условия: его требования не должны противоречить водному законодательству и существу договора водопользования. Соответствие существа договора водопользования и норм гражданского законодательства можно устанавливать в судебном порядке. В связи с этим следует обращаться к положениям ГК об аренде и находить положения, которые могут быть применены в договорных отношениях в сфере водопользования.
Для обеспечения публичных природоохранных интересов и предотвращения злоупотреблений должностных лиц в области заключения ими договоров от имени собственника – государства водным законодательством установлен перечень обязательных экологических условий договора водопользования. В гражданском законодательстве такие условия договора называются существенными. В случае их отсутствии вдоговоре он может быть признан недействительным и не порождающим правовых последствий в соответствии со статьями 167, 168 ГК.
Помимо обязательных условий ВК предусматривает возможность включения в договор водопользования иных условий по соглашению сторон. Так перемежаются требования гражданского и водного права при установлении и реализации права водопользования[1].
При заключении договора водопользования должны исключаться попытки давления на представителей собственника вод. Согласно определению ВАС РФ от 10.01.2008 распоряжение имуществом осуществляется по волеизъявлению собственника, передача имущества в аренду является правом, а не обязанностью собственника, и понуждение к заключению договора или продлению его на новый срок возможно только в случаях и в порядке, установленных законом или договором (ст. 421 ГК)[2].
Добавим и ч. 1 ст. 422 "Договор и закон" ГК, согласно которой договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законами иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. При отступлении договаривающихся сторон от императивных, в том числе природоохранных, норм заключенный договор должен признаваться недействительным согласно ст. 168 ГК. В условиях часто меняющегося законодательства в договор водопользования необходимо вносить изменения, вытекающие из законодательных новелл, либо в случае противоречия закону обсуждать вопрос о прекращении его действия.
Право пользования водными объектами может быть прекращено в добровольном порядке по соглашению сторон или в принудительном, судебном.
К основаниям принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда отнесены: 1) нецелевое использование водного объекта; 2) использование водного объекта с нарушением законодательства Российской Федерации; 3) неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки. Еще одним дополнительным основанием отказа названо принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления.
В отличие от перечисленных выше оснований для прекращения права пользования, которые возникают при неправомерном поведении участников правоотношений – нецелевом использовании водного объекта, использовании водного объекта с нарушением действующего законодательства, – при общественной необходимости принудительного прекращения права пользования водным объектом водопользователь не нарушает законодательства или договора; в связи с этим ему может быть компенсирован соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления ущерб, причиненный прекращением права пользования водным объектом.
В ВК установлен общий порядок прекращения права водопользования. Обязательным условием предъявления иска в суд о прекращении права пользования является вынесение водопользователю предупреждения органом государственной власти или органом местного самоуправления. Такое предупреждение, видимо, должно выноситься контролирующими органами в рамках проведения государственного водного контроля и служить еще одной превентивной мерой против водных правонарушений, гарантией стабильности водных – природоресурсных и гражданско-правовых отношений. Анализ требований к заключению и расторжению договора водопользования имеет значение для рассмотрения проблемы сочетания частных и публичных факторов охраны вод, направлений и степени реализации единой государственной экологической политики в области водопользования и соблюдения экологических прав граждан, в том числе конституционного права каждого на благоприятную среду, на получение экологической информации.
К сожалению, законодательство, как видим, среди ссылок на необходимость его соблюдения, на его нарушения, как повод для расторжения договора, не выделяет природоохранные требования и законодательство, которые, как раз в упомянутых случаях нередко, нарушается. С одной стороны, с точки зрения законодательной техники, это не вызывается необходимостью, так как общая ссылка на законодательство, естественно, имеет в виду и природоохранное, экологическое законодательство. Однако в сложившихся условиях правоприменитель обращает внимание, и то не всегда, на соблюдение и нарушения требований прежде всего гражданского законодательства. Между тем состояние вод, окружающей "околоводной" среды таково, что требует мобилизации всего арсенала их сохранения, в том числе, а в современных обстоятельствах, прежде всего, – водного, природоохранного законодательства.
Может применяться и ст. 169 "Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности" ГК. Почти не используемая на практике, эта норма предусматривает умысел стороны или сторон – прямой либо косвенный, взыскание всего полученного по сделке в доход РФ либо другой стороны. Если под "основами правопорядка", не имеющими в законе четкого формулирования, и можно понимать "основы конституционного строя" (гл. 1 Конституции) либо иные, доктринально очерченные границы, то "основы нравственности" продолжают быть размытыми и неопределенными (см. п. 4 гл. 9).
О. Н. Садиков включает в нравственные или моральные устои, которым не должна противоречить гражданско-правовая сделка, сложившиеся в обществе представления о добре и зле, справедливом и должном в результате длительного общественного развития, в том числе общих принципов права и деятельности высших судебных инстанций; при этом речь должна идти о нравственности общества, а не о моральных представлениях отдельных социальных слоев или групп[3].
Аналогичны наши рассуждения и о предусмотренных в ч. 2 ст. 6 ГК требованиях добросовестности, разумности, справедливости. Представляется, что именно в области водных и иных природоохранных отношений расторжение договора может основываться на толковании названных понятий, которые характеризуют взгляды на воды, на окружающую среду как публичное благо, как элемент основ правопорядка вообще и экологического правопорядка в частности, нуждающиеся в защите от безнравственности, недобросовестности, несправедливости.
На "круглом столе" в Минприроды России 29 сентября 2009 г. практиками обращалось внимание на отсутствие в нормативных актах процедурных вопросов предоставления достаточно нового права пользования водными объектами – согласования условий пользования, отражаемых в договорах водопользования и решениях о предоставлении в пользование, изменение условий, оснований досрочного, в том числе принудительного, прекращения действия договоров и решений. Может ли отсутствие в законодательстве деталей процедуры затруднять реализацию, осуществление материальных норм? Нам думается, да, если есть сильное желание находить препятствия и не исполнять это законодательство.