Новая Зеландия

Счетная палата Новой Зеландии является высшим органом финансового контроля и возглавляется Генеральным аудитором и Контролером, назначаемым на этот пост только один раз и не более чем на семь лет. Его полномочия законодательно регулируются Законом о государственном аудите (Public Audit Act, 2001)^[1]. Несмотря на то что Генеральный аудитор является сотрудником Парламента Новой Зеландии, он независим от органов исполнительной власти при осуществлении проверки их деятельности и подотчетен Парламенту за управление государственными средствами, доверенными ему.

Правительству Новой Зеландии необходимо получать подтверждение того, что организации государственного сектора действуют и отчитываются о результатах в соответствии с целями, установленными Правительством. Существует также необходимость независимой оценки региональных органов власти, которые подотчетны обществу за расходование предоставленных им средств. Такую независимую оценку Парламенту и общественности предоставляет Генеральный аудитор. Генеральный аудитор может проверять любые государственные органы, организации или предприятия в соответствии с запросом парламента или по собственной инициативе.

При этом обеспечение такой независимой оценки достигается посредством подготовки отчетов по результатам проведения аудита в соответствии со следующими требованиями Закона о государственном аудите:

1) проведение ежегодного финансового аудита государственных организаций;

2) проверка контрольных функций органов власти, включая финансовый аудит;

3) проведение аудита эффективности и сопутствующих исследований;

4) подготовка ответов и разъяснений для налогоплательщиков и членов Парламента.

Финансовый аудит включает в себя проверку финансовой отчетности и выявление фактов злоупотреблений служебным положением. Генеральный аудитор также проверяет результаты деятельности государственных органов (performance audit), в том числе эффективность и экономичность использования ресурсов, соответствие мандату и решениям Парламента. Однако в компетенцию Генерального аудитора не входит проверка эффективности работы Резервного банка и выбор политики центральных или местных органов власти для достижения целей.

Для выполнения своих функций счетная палата взаимодействует с Парламентом, а также профессиональными бухгалтерами и международными организациями.

В составе счетной палаты выделены Офис Генерального аудитора (Office of the Auditor General) и Аппарат Счетной палаты (Audit New Zealand)^[2].

В полномочия Офиса Генерального аудитора входит стратегическое планирование аудита, разработка общей политики и стандартов, назначение аудиторов и отслеживание результативности их деятельности. Офис также осуществляет проведение аудита эффективности и предоставляет полученные отчеты и обзоры по запросу в Парламент.

Аппарат Счетной палаты является "правой рукой" Офиса и выполняет ежегодный аудит, запланированный Генеральным аудитором. В функции аппарата также входит предоставление ограниченного перечня услуг органам власти Новой Зеландии строго в соответствии с одним из стандартов Генерального аудитора по аудиту о независимости аудиторов. Следует отметить, что Audit New Zealand является самостоятельной организацией в составе Счетной палаты и выполняет функции государственной аудиторской компании.

В структуре Счетной палаты работает около 260 человек, обеспечивая работу девяти ее подразделений. Ежегодно к осуществлению аудита привлекается порядка 60 частных аудиторских компаний.

В состав руководства Счетной палаты входят Генеральный аудитор, его заместитель и ассистенты Генерального аудитора по каждому из направлений деятельности.

В структуре Офиса Генерального аудитора находятся шесть рабочих групп, каждую из которых возглавляет ассистент: 1) группа по аудиту и бухгалтерскому учету; 2) группа по вопросам законодательства; 3) группа аудита региональных органов власти; 4) парламентская группа; 5) группа по аудиту эффективности; 6) группа по исследованиям и развитию.

В частности, группа по аудиту эффективности занимается непосредственным проведением проверок в соответствии со ст. 16 Закона о государственном аудите. В законе содержатся положения о том, что счетная палата имеет право:

– осуществлять проверку эффективности деятельности органов государственной власти Новой Зеландии;

– отслеживать, выполняют ли органы власти обязательства, возложенные на них законом;

– выявлять ошибки, допущенные органами власти, повлекшие нецелевое использование бюджетных средств;

– выявлять любые недостатки, свидетельствующие о неразумном использовании бюджетных средств.

Группа по аудиту эффективности ежегодно выпускает около 15 отчетов по результатам проведенных проверок.

Согласно законодательству Новой Зеландии Генеральный аудитор должен обеспечить ежегодное проведение финансового аудита около 4 тыс. органов государственной власти и организаций. На выполнение данного требования расходуется около 80% бюджета Счетной палаты.

В 2002–2003 гг. в работу Счетной палаты была внедрена "модель выбора ресурсов для аудита" (audit resourcing model), которая предусматривает ежегодное проведение отбора аудиторов для осуществления проверок. Процесс отбора происходит на равных основаниях из целого списка аудиторских компаний, в число которых входит Audit New Zealand, четыре наиболее привилегированных аудиторских компании, средние и малые представители данного бизнеса. Для проведения аудита государственных организаций, деятельность которых имеет коммерческий характер, счетная палата организует тендер.

Счетная палата оценивает результативность работы органов власти, включая департаменты центрального правительства, региональные власти, школы, больницы и службы национальной безопасности.

Программа аудита эффективности на год входит в состав публикуемого Ежегодного плана деятельности Счетной палаты (Annual plan).

Конечным результатом аудита эффективности становится отчет, представляемый в Парламент, который содержит информацию о положительных результатах, а также возникших трудностях и предлагаемые пути их решения. Преимуществом для проверяемого органа является то, что положительное заключение счетной палаты прежде всего является гарантией законности проводимых операций по счетам, а по результатам аудита орган власти получает разработанные Счетной палатой рекомендации по улучшению эффективности деятельности. Все отчеты о проведенных проверках эффективности доступны для граждан на сайте Счетной палаты Новой Зеландии (URL: oag.govt.nz/reports/by-type/performance-audits).

Вместе с тем в полномочия Генерального аудитора не входит оценка политических решений, принятых правительством или региональными властями. Счетная палата может только проверить, соответствующим ли образом произошла реализация этого решения.

Обычно аудит эффективности проводят два сотрудника из рабочей группы по аудиту, обладающие широкими знаниями и опытом в разных сферах деятельности. Каждая проверка эффективности длится до 12 месяцев в зависимости от сложности объекта оценки.

В процессе аудита эффективности выделяются следующие этапы^[3]:

1) определение основных сфер (audit topics) для проведения аудита (scoping) происходит в процессе планирования. Перед тем как начать аудит, сотрудники Счетной палаты предварительно связываются с проверяемым объектом и обговаривают время проверки;

2) планирование проверки (planning), в процессе которого происходит разработка критериев ожидаемой результативности деятельности проверяемого объекта, в сравнении с которыми будет оцениваться достигнутая эффективность. При этом работники счетной палаты обязательно проводят разъяснения для аудируемой организации по критериям оценки эффективности ее деятельности;

3) сбор доказательств (fieldwork), в процессе которого аудиторы собирают документы, необходимые для выяснения того, насколько были достигнуты значения ожидаемых критериев эффективности. При этом методология включает интервью персонала и держателей акций, проверку документации и файлов, более детальные обзоры некоторых вопросов и методы статистического анализа. Собираемая информация является конфиденциальной и не может быть истребована в соответствии с Законом о защите информации (Official Information Act, 1982);

4) подготовка краткого отчета об основных результатах (Summary of findings). После тщательного анализа собранных доказательств формируются общие выводы по результатам проверки, которые представляются в проверяемую организацию с целью подготовки ответа или обсуждаются устно. Таким образом, проверяемой стороне дается шанс прокомментировать результаты аудита эффективности;

5) подготовка проекта отчета (Draft report). После того как подготовлен проект отчета, его данные тщательно проверяются и корректируются по фактическим данным. Проверяемому органу дается две недели на подготовку комментариев о достоверности полученных данных. Однако достижение согласия по данным, представленным в отчете, не является целью деятельности рабочей группы;

6) опубликование отчета (Public release of the report) происходит одновременно с передачей его в Парламент. Затем Счетная палата выступает с инициативой о проведении брифингов с заинтересованными министерствами и комитетами по вопросам, содержащимся в отчете.

Проверка результативности проводится выборочно и планируется заранее. Список предполагаемых проверок публикуется ежегодно. Как правило, проверяются проблемные или потенциально проблемные участки. Методы и подходы различны в зависимости от целей и области, которая подвергается проверке, единой системы показателей эффективности не используется. Как правило, аудитор тесно взаимодействует с управляющим звеном и сотрудниками проверяемой организации (проводит опросы и интервью, рассматривает внутренние отчеты и другие документы). Широко используется дополнительная информация – опросы потребителей услуг, законодателей и смежных министерств, консультации с общественностью, привлечение экспертов, международный опыт (чаще опыт Великобритании), ранее проведенные исследования, анализ конкретных ситуаций (case study).

По результатам аудита в Парламент представляется (и публикуется) отчет, где содержатся выявленные проблемы, а также рекомендации по их устранению. Иногда публикуется отдельный документ, содержащий рекомендации и анализ успешного опыта.

Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета и результатами деятельности департаментов также осуществляется соответствующими комитетами в ходе финансовых обзоров. Департаменты заполняют стандартный опросный лист, показывающий, как именно результаты их деятельности способствуют достижению общеэкономических целей.

Для Правительства Новой Зеландии очень важно, что Офис Генерального аудитора предоставляет гарантию того, что процедура аудита эффективности направлена на достижение социальной и экономической эффективности и проводится в соответствии с Национальными стандартами по аудиту.

Национальные стандарты по аудиту включают в себя этические и профессиональные стандарты Новозеландского института профессиональных бухгалтеров (New Zealand Institute of Chartered Accounts, NZICA) и стандарты, утверждаемые Генеральным аудитором. При этом Стандарты Генерального аудитора (The Auditor-General's auditing Standards) устанавливают минимальные требования к процедурам аудита. Согласно ст. 23 Закона о государственном аудите указанные стандарты должны выпускаться не реже, чем раз в три года, в виде доклада и передаваться в Парламент.