Лекция 2. Нормы финансового права и финансовые правоотношения

Финансовое право как отрасль права имеет свои первичные, исходные элементы, которыми являются финансовоправовые нормы.

Финансово-правовая норма – это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения правило поведения в отношениях, возникающих в процессе образования, распределения и использования публичных денежных фондов. Финансово-правовые нормы содержат признаки, как общие для любых правовых норм, так и специфические, характерные только для норм финансового права. К общим признакам финансово-правовой нормы относятся следующие:

• норма устанавливается государством, а поэтому ее исполнение обеспечивается его принудительной силой;

• норма есть правило поведения общего характера, обращенное ко всем участникам регулируемых ею общественных отношений;

• норма возлагает на участников отношений юридические обязанности и предоставляет им субъективные права;

• норма всегда выражена в каком-либо правовом нормативном акте – законе, указе, постановлении, приказе, инструкции, принятом компетентным государственным органом или органом местного самоуправления.

Специфические признаки финансово-правовой нормы обусловлены в конечном итоге особенностями предмета и метода финансово-правового регулирования.

Прежде всего финансово-правовые нормы отличаются от всех иных норм российского права по своему непосредственно целевому назначению, которое определяется предметом финансово-правового регулирования, т.е. отношениями, возникающими в процессе публичной финансовой деятельности по регулированию образования, распределения и использования публичных фондов денежных средств.

С точки зрения происхождения финансово-правовых норм их особенность заключается в том, что они редко возникают как фактические, т.е. в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы. Действительно, в силу особенностей предмета финансового права финансовые, т.е. денежные, отношения не существуют и не возникают сами по себе, в чистом виде. Будучи объективно обусловлены общественными потребностями, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., эти отношения проявляются не иначе как в формах, определенных государством (и муниципальным образованием). Следовательно, государство придает объективно нарождающимся финансовым отношениям адекватные формы проявления: устанавливает конкретные виды платежей; порядок поступления их в государственные фонды; определяет направления использования финансовых ресурсов, их распределения и т.д. Все это делается с помощью финансово-правовых норм, модель которых создается государством и муниципальными образованиями. В противном случае финансовые отношения с государством не возникли бы вообще, а если бы и возникли, то не в той форме, которая требуется государству, чтобы обеспечить выполнение его задач на том или ином этапе развития. Однако нельзя забывать, что в процессе публичной финансовой деятельности возникают и такие отношения, которые с экономической точки зрения не признаются финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что является главным признаком финансов, например, отношения по бюджетному процессу, по установлению налогов, сборов, пошлин, по государственному финансовому контролю и т.д. Практика показывает, что в этой группе отношения иногда возникают как организационные, а лишь затем приобретают правовое оформление. Следовательно, сначала создается фактическая модель поведения, а затем она оформляется нормой права. Так, на уровне субъектов Федерации порядок предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, долгое время существовал фактически и лишь затем был закреплен в праве^[1]. Таким образом, как правило, финансово-правовые нормы не имеют своего прототипа в общественной жизни. Однако в редких случаях такие ситуации иногда встречаются.

Особенность финансово-правовых норм заключается и в том, что они являются средством реализации общественных, т.е. публичных, а не частных интересов. Это обусловлено принадлежностью финансового права к праву публичному, а в конечном итоге, опять-таки особенностями предмета финансово-правового регулирования. Публичная финансовая деятельность, будучи объективно обусловлена экономическим строем общества, производственными отношениями и т.д., детерминирована насущными потребностями и интересами больших масс людей – классов, социальных групп, общества в целом. Это интерес к оптимальному регулированию экономической жизни, к оказанию помощи социально незащищенным гражданам, к наличию боеспособной армии, сильной полиции и т.д. При этом интерес к финансовому обеспечению государства, к получению от него финансовой помощи, существующий на уровне больших социальных общностей, сочетается с интересом самого государства к поддержанию своего собственного существования. Это естественно, так как финансовые ресурсы необходимы государству не только для того, чтобы реализовать социальные интересы, воплощающиеся в его задачах и функциях, но и для того, чтобы содержать свой аппарат, государственные структуры, которые непосредственно обеспечивают реализацию социальных интересов. Отсюда мобилизация государством денежных средств для того, чтобы израсходовать их на социально значимые мероприятия. В связи с этим финансово- правовые нормы являются средством реализации интересов всего общества, различных классов, социальных групп и т.д., а также интересов самого государства. Этим они отличаются от норм частного права (гражданского, семейного, трудового и т.д.), являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов хозяйствования, физических лиц и др.

Финансово-правовые нормы отличаются от других норм в системе права нестабильностью, что обусловлено двумя причинами. Во-первых, отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности являются в своей основе экономическими, а значит, подвержены различным экономическим колебаниям, которые определяются влиянием политики на экономику, структурными перестройками в системе управления, миграционными процессами в различных регионах и пр. Нестабильность отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования, приводит, в принципе, к нестабильности самого финансово-правового регулирования и прежде всего к отмене устаревших и появлению новых финансово-правовых норм. Причем в условиях экономической нестабильности в государстве, финансовых кризисов эти процессы ускоряются. Во-вторых, бюджетно-правовые отношения, охватываемые сферой финансовой деятельности государства и муниципальных образований, нестабильны изначально. Они существуют в рамках правовых актов о бюджете, которые действуют только в течение финансового года. Таким образом, бюджетно-правовые нормы как часть финансово-правовых периодически вступают в силу с принятием соответствующих законов о бюджете и утрачивают свою силу с окончанием финансового года.

Особенность финансово-правовых норм заключается и в том, что реализация большинства из них политически направлена. Иначе говоря, реализация многих норм финансового права, в частности, бюджетно-правовых, валютноправовых и др., призвана обеспечить фактические интересы субъектов только в русле государственной финансовой политики. Прежде всего такой вывод вытекает из понимания того, что публичная финансовая деятельность – это политически зависимая деятельность. Соответственно, финансовое право, регулирующее эту деятельность, является "политически напряженной" отраслью права^[2]. Кроме того, данный вывод непосредственно следует из анализа п. "с", "ж" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ. В данных статьях сказано, что к ведению Российской Федерации относится, в частности, установление правовых основ финансового, валютного регулирования, денежной эмиссии, реализация которых должна осуществляться в рамках единой финансовой и денежной политики. На эту особенность финансовоправовых норм указал Конституционный Суд РФ, отметив, что "нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле^[3].

Специфика финансово-правовых норм также в том, что "принимающий их субъект – государство или муниципальное образование в тоже время является субъектом финансового правоотношения (выступает в целом или в лице своего органа). В результате получается, что издавая финансово-правовые нормы, государство регулирует поведение не только своего контрагента, но и свое собственное, наделяя самого себя как правами, так и обязанностями"^[4].

Особенности отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования, обусловливают наличие в системе финансово-правовых норм весьма редкой разновидности норм, а именно: норм-расчетов, которые представляют собой "показатели, содержащие выраженные в количественном измерении объемы деятельности и уровни развития"^[5]. Это связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием счета и фиксации. Примером норм- расчетов являются нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, содержащие числовые показатели доходов и расходов бюджетов, государственного долга и т.д.

Финансово-правовые нормы имеют ряд особенностей, обусловленных методом финансово-правового регулирования, в качестве которого выступает метод властных предписаний.

Прежде всего финансово-правовые нормы в подавляющем большинстве являются обязывающими (или императивными), т.е. ими устанавливаются обязанности самых различных субъектов финансового права. Это вполне естественно, ибо метод властных предписаний, доминирующий в финансовом праве, предполагает, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны, а именно: государства или муниципального образования. Государство устанавливает в законах, а муниципальное образование – в постановлениях конкретные правила поведения, обязывая субъектов к их исполнению. Например, государство, установив налоги и сборы, не оставляет субъектам никакой самостоятельности, а только обязывает к их уплате в точном соответствии со своими требованиями. Императивность финансово-правовых норм распространяется как на субъектов, издающих властные предписания, так и на субъектов, следующих им. Государственные органы, уполномоченные давать властные предписания, сами связаны требованиями финансово-правовых норм. Так, налоговый орган по результатам налоговой проверки дает властные предписания к уплате недоимок, пеней в бюджет и т.д. При этом в Налоговом кодексе РФ определены требования к такого рода предписаниям, и свобода воли налогового органа очень мала.

Кроме того, значительную часть финансово-правовых норм составляют компетенционные нормы, т.е. такие, которыми устанавливается компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Примером могут являться нормы ст. 7, 8, 9 БК РФ, устанавливающие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений. В законодательстве компетенционные нормы чаще всего даются в нейтральной формулировке или формулируются через права соответствующих субъектов. Например, в норме ст. 31 ПК РФ компетенция налоговых органов определена через их права. Однако компетенционные нормы нельзя рассматривать как исключительно управомочивающие, так как для государственного органа и органа местного самоуправления все права, вытекающие из его задач и функций, не есть права в классическом понимании, т.е. такие, которые "орган может использовать и не использовать исключительно по собственному свободному усмотрению, а служение государству, т.е. в широком плане – выполнение обязанностей перед ним^[6]. Иначе говоря, это такие права, которые государственный орган или орган местного самоуправления обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. В связи с этим в науке принято считать, что компетенционная норма устанавливает полномочие государственного органа или органа местного самоуправления, которое отражает неразрывность прав и обязанностей этого органа.

Наконец, в финансовом праве имеют место правовые нормы, устанавливающие права субъектов финансового права в классическом их понимании, т.е. не обремененные признаком обязательности. Однако число таких норм относительно обязывающих (императивных) и компетенционных относительно невелико. Это опять-таки обусловлено методом властных предписаний, доминирующим в финансовом праве, для которого в целом не характерно предоставление субъектам права широкой свободы усмотрения, возможности выбора поведения^[7]. Примером управомочивающей нормы, не обремененной признаком обязательности является норма ст. 21 НК РФ, закрепляющая права налогоплательщиков (плательщиков сборов), которые налогоплательщик может реализовать или не реализовать в зависимости от его усмотрения. Среди них право: на использование налоговых льгот; на своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных налогов; на получение отсрочки, рассрочки, налогового кредита или инвестиционного налогового кредита и т.д. Особенность управомочивающих финансово-правовых норм состоит в том, что они в большинстве случаев производны, вторичны от обязывающих. Они как бы "привязаны" к обязывающей (императивной) финансово-правовой норме, образуя с ней целый комплекс норм. Например, все управомочивающие нормы ст. 21 НК РФ производны от нормы п. 1 ст. 23 НК РФ, закрепляющей обязанность уплаты налога и сбора. Без этой нормы управомочивающие нормы не имели бы никакого смысла и у субъектов финансового права не возникало бы потребности в их реализации.

Преобладание в системе финансово-правовых норм обязывающих (императивных), компетенционных норм, а также специфика управомочивающих финансово-правовых норм позволяет констатировать, что в целом они имеют императивный характер.

Финансово-правовые нормы, как и все иные, имеют структуру. Под структурой финансово-правовой нормы понимается ее внутреннее строение, ее составные части. В структуре финансово-правовой нормы выделяются: гипотеза, диспозиция, санкция.

Гипотеза – это первая часть финансово-правовой нормы. В ней указывается на те условия, при наличии которых субъекту следует руководствоваться данной нормой. Гипотеза имеет место во всякой финансово-правовой норме. Обычно она формулируется с использованием слова "если" и гораздо реже – с использованием слова "в случае". Если же эти слова отсутствуют, то они подразумеваются. Например, норма п. 1 ст. 74 НК РФ сформулирована так: "В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов и в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, обязанность по уплате налогов может быть обеспечена поручительством". Гипотеза в этой норме выражена фразой: "В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов..."

Диспозиция – часть правовой нормы, указывающая на поведение, которое должно иметь место при наличии обстоятельств, предусмотренных гипотезой. Диспозиции финансово-правовых норм чаще всего объективируются через обязанности, которые должны исполнять соответствующие субъекты при наличии соответствующих условий, и гораздо реже – через права.

Санкция финансово-правовой нормы – ее часть, указывающая на меры государственного принуждения, которые могут быть применены к субъектам, нарушающим диспозицию данной финансово-правовой нормы. Особенности финансово-правовой нормы проявляются главным образом через ее санкции. Во-первых, санкции финансово-правовой нормы имеют, как правило, денежный характер. Ими предусматривается пеня, штраф. Во-вторых, финансово-правовые санкции имеют правовосстановительный и карательный (штрафной) характер. К правовосстановительным санкциям относятся пени, к карательным (штрафным) санкциям – штраф. Чаще всего при нарушении финансово-правовых норм применяются одновременно правовосстановительные и карательные (штрафные) санкции. В-третьих, денежные средства, получаемые в результате применения санкций финансово-правовых норм, зачисляются в государственные и муниципальные денежные фонды: бюджеты, государственные и муниципальные внебюджетные фонды.

Финансово-правовая норма не тождественна статье финансово-правового акта. Как правило, все элементы, из которых состоит финансово-правовая норма, не содержатся в одной статье финансово-правового акта, а обычно размещаются в разных статьях. Например, ч. 1 ст. 83 НК РФ содержит гипотезу (которая в формулировке опущена, но подразумевается) и диспозицию финансово-правовой нормы, определяющую порядок учета налогоплательщиков, а в ст. 116 НК РФ содержится санкция этой финансово-правовой нормы, так как в ней предусматривается ответственность за нарушения сроков постановки на учет в налоговом органе.