Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду – это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

Характерно то, что нормативы ПДК используются в природоохранительной практике РФ с конца 1930-х гг. (по воде), регулирование сброса сточных вод стало осуществляться с 1974 г., а необходимость установления нормативов ПДВ загрязняющих веществ в атмосферу была предусмотрена только в 1980 г. Следовательно, долгое время в механизме обеспечения нормативов качества окружающей среды отсутствовали важнейшие правовые инструменты.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, иногда называемые производственно-хозяйственные нормативы, устанавливают требования не к качеству окружающей среды, а к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенными рамками. Для каждого источника вредного воздействия (например, каждой трубы на предприятии) устанавливаются определенные пределы (параметры) выбросов, сбросов или иных видов вредного воздействия. Специально уполномоченные органы рассчитывают суммарный показатель загрязнения от всех антропогенных объектов, который не должен в совокупности привести к превышению показателей ПДК.

В составе данной группы экологических нормативов в соответствии со ст. 22 Закона об охране окружающей среды выделяется шесть подгрупп:

– нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

– нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

– нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

– нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

– нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

– нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях охраны окружающей среды.

Наименование последней подгруппы "нормативы иного допустимого воздействия" означает, что данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными или региональными нормативно-правовыми актами в случае такой необходимости.

Объективных причин, которые могут побудить органы государственной власти субъектов РФ разработать дополнительные экологические нормативы, может быть как минимум две: необходимость ужесточения экологических требований на особо охраняемых природных территориях либо в зонах экологического неблагополучия регионального значения (в случае принятия закона субъекта РФ о порядке их создания).

Рассмотрим по порядку указанные подгруппы.

В первую очередь, это НДВС химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов – нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.

Необходимость данной разновидности нормативов допустимых воздействий обусловлена тем, что на состояние окружающей среды в отдельно взятом городе или регионе оказывают негативное воздействие многочисленные стационарные и передвижные источники таких воздействий. Соблюдение норматива ПДК возможно лишь при установлении конкретных величин допустимых выбросов вредных веществ для каждого источника. Отсутствие таких нормативов выбросов обрекает механизм охраны окружающей среды на низкую эффективность. Примером тому является практика охраны атмосферного воздуха, существовавшая в СССР в течение нескольких десятилетий, когда были нормативы ПДК, но не предусматривались технико-юридические средства обеспечения их соблюдения в виде ПДВ для каждого источника загрязнения атмосферного воздуха. Норматив ПДВ вредных веществ является величиной, выражающей предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в окружающую среду (атмосферу, водный объект) в единицу времени из данного источника выброса или сброса.

Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

Под технологическим нормативом понимается норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции. Наилучшей существующей технологией является технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

Данную норму нельзя понимать в том смысле, что технологические нормативы для всех хозяйствующих субъектов и видов деятельности уже сегодня должны отражать последние достижения науки и техники. Она содержит лишь указание на цель, к которой законодатель готовит хозяйствующих и иных субъектов, осуществляющих негативное воздействие на окружающую среду, но которая будет достигнута лишь в отдаленной перспективе развития экономики РФ.

Согласно п. 3 ст. 23 Закона об охране окружающей среды при невозможности соблюдения НДВС веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Для этого составе документов, подаваемых хозяйствующим субъектом в специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды для получения разрешений, устанавливающих лимиты на выбросы (сбросы), обязательно должны быть планы снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, обеспечивающих поэтапное достижение нормативов предельно допустимых выбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на выбросы, предусматривающие внедрение наилучших существующих технологий и (или) реализацию других природоохранных проектов.

Такое исключение из общего правила предусмотрено потому, что многие хозяйствующие субъекты по объективным технологическим причинам не в состоянии соблюдать нормативы ПДВ.

Подобные исключения практиковались и ранее под названием норматива ВСВ. Например, согласно ст. 1 Закона об охране атмосферного воздуха, временно согласованный выброс – временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса.

Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (экологическими лимитами) понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов охраны окружающей среды. Целью установления экологических лимитов является поэтапное снижение объемов ПДВ загрязняющих веществ в окружающую среду, а также объемов размещения отходов производства и потребления с учетом экологической обстановки в регионе, обеспечение рационального природопользования и благоприятного качества окружающей среды.

За выдачу разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах.

Следующую группу составляют НООПП и лимиты на их размещение.

Отходы производства и потребления – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. НООПП и лимиты на их размещение устанавливаются в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами.

Согласно ст. 11 Закона об отходах, индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в числе прочего, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования.

Таким образом, следует разграничивать понятия "нормативы образования отходов" и "лимиты на их размещение".

Под нормативом образования отходов понимается установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.

При разработке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение учитываются: экологическая обстановка на данной территории; предельно допустимые вредные воздействия отходов, предполагаемых к размещению на окружающую среду; наличие имеющихся технологий переработки отхода данного вида, которые включены в банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов, являющийся составной частью государственного кадастра отходов.

В другую группу входят НДФВ – нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Под указанными факторами физического воздействия традиционно понимается шум, вибрация, электромагнитное излучение и т.д., хотя уже с начала 1990-х гг. получило нормативное закрепление тепловое загрязнение водных объектов.

Как и в случае с установлением нормативов ПДВС, установление рассматриваемой разновидности нормативов допустимого воздействия предполагает следующую процедуру.

На основании комплексных нормативов допустимой антропогенной нагрузки для определенной территории (например, городского округа) определяются нормативы качества окружающей среды в целях оценки ее состояния и благоприятности для жизни и здоровья граждан и иных живых организмов. Для достижения данной цели каждому источнику физических воздействий на окружающую среду определяется максимально допустимый показатель его негативного воздействия на нее.

Нормативы уровней радиации, шума, вибрации и иных физических воздействий должны обеспечивать сохранение здоровья населения, его генофонда и отсутствие метаболизма в биологической среде. Для особо ценных территорий (курортные и рекреационные зоны, особо охраняемые территории) предельно допустимые показатели воздействия должны обеспечивать отсутствие каких-либо негативных изменений в экосистемах этих территорий. Для зон экологического бедствия нормативы воздействия должны быть направлены на улучшение экологического состояния данных территорий.

Рассматриваемая разновидность физических воздействий на окружающую среду наиболее проработана применительно к атмосферному воздуху.

Под предельно допустимым нормативом вредного физического воздействия на атмосферный воздух понимается норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух. Юридические лица, имеющие источники вредного физического воздействия на атмосферный воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;

Следующую группу составляют нормативы изъятия компонентов природной среды.

Под компонентами природной среды понимается земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Нормирование изъятия природных компонентов означает определение пределов и ограничений по использованию различных видов природных компонентов в целях недопущения превышения допустимого воздействия на окружающую среду, сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Другими словами, целью введения данной разновидности нормативов является обеспечение рационального природопользования для поддержания природного баланса в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Основным инструментом по регулированию изъятия природных богатств является установление лимитов природопользования. Лимиты являются своеобразным видом нормативов, а их выделение предопределяется двумя способами природопользования: путем изъятия ресурсов из природных объектов и внесением в окружающую среду антропогенных веществ, включая отходы.

В связи с этим экологическое и природоресурсное законодательство выделяет две принципиальных разновидности лимитов в сфере взаимодействия природы и общества: природоресурсные и экологические.

Природоресурсные лимиты – это система ограничений по объему изъятия или иного использования конкретного природного ресурса, устанавливаемых природопользователям компетентными органами на определенный срок в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. К их числу относятся, в первую очередь, ограничения (квоты) на изъятие природных богатств – добычу полезных ископаемых, вылов водных биоресурсов, заготовку древесины и т.д. Основной причиной введения природоресурсных лимитов является ограниченность запасов природных ресурсов, необходимость сохранения экологических связей между компонентами окружающей среды, а также получения финансовых средств на природоохранные мероприятия.

Таким образом, данная подгруппа лимитов регулирует использование природных ресурсов, т.е. их эксплуатацию, вовлечение в хозяйственный оборот, включая при этом все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

Так, в соответствии со ст. 33 ВК лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности устанавливаются схемами комплексного использования и охраны водных объектов. Согласно ст. 17 Закона о животном мире нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в установлении нормативов изъятия объектов животного мира и других нормативов и норм в области использования и охраны животного мира и среды его обитания. В соответствии со ст. 35 Закона о недрах одной из задач государственного регулирования отношений недропользования является определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам.

Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов.

Наряду с ограничением объемов изъятия природного ресурса, экологическое и природоресурсное законодательство предусматривает установление природоохранных ограничений по характеру использования определенного вида природного ресурса.

Типичным примером в данной подгруппе является ст. 100 ЗК, которая относит к особо ценным землям такие, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования и т.д.). На собственников таких земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению.

Отдельную группу составляют НПДН.

В течение вот уже нескольких лет действия Закона об охране окружающей среды нормативы данной группы не были разработаны и официально утверждены. Однако это не мешает определить их сферу действия и юридическое значение.

НПДН – это нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные ее компоненты в пределах конкретных территорий и (или) акваторий, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. Целью разработки и применения НПДН является обеспечение рационального сочетания хозяйственной и рекреационной деятельности по использованию природных ресурсов с охраной природы.

НПДН занимают особое место в системе экологических нормативов, характеризуя пороговые свойства устойчивости территорий. Они являются комплексным, территориальным стратегическим нормативом, позволяющим прогнозировать экологическую ситуацию на определенной территории еще на стадии планирования определенных видов деятельности (строительство и реконструкция городских и сельских населенных пунктов (кварталов, микрорайонов), размещение объектов промышленности, энергетики, транспорта, а также иных экологически вредных объектов) с учетом каждого вида антропогенных воздействий и их совокупности.

Разработка и учет показателей НПДН позволит избежать ситуации с возможным превышением емкости окружающей среды (т.е. ее способности выдержать совокупную антропогенную нагрузку без нарушения ее экологической функции) при планируемом осуществлении хозяйственной или иной деятельности.

При установлении нормативов НПДН учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.

Одним из примеров учета таких особенностей является экологическое зонирование Байкальской природной территории, которое осуществляется в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние. Экологические зоны Байкальской природной территории (центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая зона атмосферного влияния) выделяются в составе территорий, предусмотренных ст. 2 Закона об охране озера Байкал.

Согласно ст. 14 Закона об охране озера Байкал, предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством РФ и ежегодно подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей среды Байкальской природной территории. Концентрации вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экологической системы озера Байкал в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон.

Другим примером действия данной группы экологических нормативов является установление ограничений по пребыванию граждан на особо охраняемых природных территориях.

Так, согласно и. 5 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях, пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников. Следовательно, ограничение количества граждан – посетителей заповедника направлено на недопущение превышения норм антропогенной нагрузки на его экосистемы в целях сохранения данной ООПТ своих экологических функций и избежания негативных экологических последствий.

Представляется, что значение данной группы экологических нормативов в будущем будет возрастать в силу ратификации Россией Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (подписан в Киото 11 декабря 1997 г.). Данный протокол определяет для каждой из подписавших ее сторон обязательства но количественным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу, а, следовательно, для выполнения этих международных обязательств на определенных территориях будут ужесточаться как сами экологические нормативы, так и надзор (контроль) за их соблюдением. В первую очередь, эго должно затронуть НПДН.