Нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление местного самоуправления

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Закон о местном самоуправлении 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Муниципально-правовыми нормами называются правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения в процессе организации и функционирования муниципальной системы управления. Совокупность этих норм образует муниципальное право и выступает как отрасль российского права.

На федеральном уровне закрепляются общие основы правового регулирования местного самоуправления. К нормативным правовым актам этого уровня относятся Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", Градостроительный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, иные федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, Европейская хартия о местном самоуправлении, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Специфическим источником права являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

На основе Конституции РФ разработан второй по значимости документ в законодательной базе местного самоуправления - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия как основы конституционного строя России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и осуществление органами государственной власти или государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Этим Федеральным законом в соответствии с Конституцией РФ) установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.

В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции РФ и данного закона над законодательными актами субъектов РФ в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрываются основное его ОГЛАВЛЕНИЕ, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы, ОГЛАВЛЕНИЕ местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражаются в нормативных правовых актах - конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.

К предметам законодательства субъектов Федерации относятся организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством; порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; установление и изменение их границ и наименований; порядок регистрации уставов муниципальных образований; порядок проведения муниципальных выборов; проведение местных референдумов; осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации; порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность; межбюджетные отношения между бюджетом субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований; установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; установление минимальных государственных социальных стандартов; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; муниципальная служба; административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.

Законом № 131-ФЗ в обобщенном виде представлен перечень элементов, составляющих систему муниципальных правовых актов: во-первых, это устав муниципального образования; во-вторых, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); в-третьих, нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования; в-четвертых, правовые акты, издаваемые главой муниципального образования; в-пятых, постановления и распоряжения главы местной администрации; в-шестых, правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Таковыми могут быть, например, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования.

В местном нормотворчестве особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Устав муниципального образования обладает рядом особенностей.

1. Наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии с Законом № 1Э1-ФЗ принятие устава муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

2. Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придаст юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества.

3. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества.

4. Устав обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом.

5. Устав является основой для дальнейшего нормотворчества. Поскольку он не в состоянии урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления, для реализации устава необходимо принять дополнительные местные нормативные правовые акты.

6. Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм принятия определяется непосредственно в уставе муниципального образования. Устав подлежит обязательной регистрации в органах государственной власти. Регистрация носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства соответствия норм устава действующим федеральным и региональным законам.

7. Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

8. По возможности устав должен быть самодостаточным, т.е. содержать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления.

Структура и ОГЛАВЛЕНИЕ устава муниципального образования в своей основе определяются требованиями Закона о местном самоуправлении 2003 г., ст. 44 которого содержит 10 обязательных положений, касающихся тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования.

К ним относятся:

1)наименование муниципального образования;

2)перечень вопросов местного значения;

3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4)структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5)наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лип местного самоуправления;

6)виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7)срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8)виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9)порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ);

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования и организации общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенций в городе с районным делением и др. Степень детализации вопросов в уставе может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное основание для издания более конкретных актов, например о местном референдуме, муниципальной службе.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава являются его противоречие Конституции и законам Российской Федерации, законам субъектов РФ, а также нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Также органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Особое место в системе правовых основ местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако его решения имеют общеобязательный характер.

Постановления Конституционного Суда РФ содержат комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т.п. Вместе с тем признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативными правовыми актами.