Нормативные правовые акты муниципального образования, их виды

Нормативные правовые акты муниципальных образований составляют третий "этаж" муниципально-правового регулирования – этаж местного нормотворчества. Эта разновидность правовых актов наиболее приближена к гражданам, реальным условиям жизни местного сообщества. Муниципальные правовые акты принимаются субъектами местного самоуправления самостоятельно и могут иметь своим предметом как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. В этом последнем случае муниципальные правовые акты принимаются на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными и (или) региональными законами.

Федеральный закон № 131-ФЗ существенным образом развил и конкретизировал подходы к муниципальному правотворчеству. Он не только дал определение понятия муниципальных правовых актов, но и установил их иерархическую систему, впервые закрепил общие принципы муниципального правотворческого процесса.

Согласно ч. 1 ст. 2 этого Федерального закона муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Из этого определения следует, что:

1) муниципальные правовые акты предметно связаны собственной и делегированной компетенцией местного самоуправления;

2) могут приниматься различивши субъектами местного самоуправления в пределах их полномочий, при том что население непосредственно может принимать только муниципальные правовые акты по вопросам местного значения муниципального образования, а органы местного самоуправления как по этим вопросам, так и по вопросам исполнения отдельных переданных им государственных полномочий;

3) должны иметь внешнюю форму выражения (фиксации) в виде письменного документа, построенного с учетом сложившихся в национальной правовой доктрине и практике требований к юридической технике и структурированию (организации) правового материала;

4) могут быть по своему характеру нормативными – устанавливающими, изменяющими или отменяющими общеобязательные правила поведения, рассчитанные на длительное многократное применение и адресованные неопределенному кругу лиц, и индивидуальными – актами правоприменения, которые прилагают норму (общее правило) к конкретным фактическим обстоятельствам и адресованы конкретному субъекту, применяются однократно и не сохраняют свое действие после того, как прекратились конкретные отношения, предусмотренные данным актом;

5) муниципальные правовые акты подлежат обязательному неукоснительному исполнению па всей территории муниципального образования, а их неисполнение влечет применение мер ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты, естественно, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Если орган местного самоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт РФ либо ее субъекта но вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, то вопрос о таком соответствии разрешается судом. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта РФ либо ее субъекта или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям указанных нормативных правовых актов, не допускается.

В соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ установленный Федеральным законом № 131-ФЗ организационный механизм муниципального правотворчества для обеспечения повышенных (дополнительных) гарантий поддержки конкуренции и реализации конституционного принципа свободы экономической деятельности, улучшения инвестиционного климата был дополнен новыми институтами обязательной оценки регулирующего воздействия проектов и экспертизы действующих муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (ч. 6 ст. 7, ч. 3 ст. 46). Аналогичные институты предусмотрены для осуществления нормативного правового регулирования, осуществляемого на уровне субъектов РФ (ст. 26.3–3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), Целью подобной оценки (экспертизы), проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ, является выявление положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов соответствующих видов деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов как для указанных субъектов, так и для муниципальных образований. При этом установлены особые сроки применения соответствующих вновь введенных законоположений для различных муниципальных образований. Они применяются в отношении: 1) городских округов, являющихся административными центрами субъектов РФ, – с 1 января 2015 г.; 2) муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения – с 1 января 2016 г.; 3) иных муниципальных образований (городских и сельских поселений) – с 1 января 2017 г. Отмечая важность расширения мер, преследующих цели оптимизации регулятивноправового воздействия публичной власти на экономические отношения, нельзя, однако, обойти вниманием то обстоятельство, что названные изменения, внесенные в законодательство, оставляют нерешенными существенные вопросы, касающиеся самой юридической природы оценки регулирующего воздействия соответствующих проектов правовых актов, равно как и экспертизы уже действующих правовых актов. Представляется, что правовые последствия негативной оценки регулирующего воздействия (отрицательного результата соответствующей экспертизы) должны быть определены непосредственно в самом Федеральном законе № 131-ФЗ, так же как и общие принципы, относящиеся к взаимодействию органов местного самоуправления с местным бизнес-сообществом, при решении вопросов подобного рода.

В систему муниципальных правовых актов согласно ч. 1 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Одновременно в соответствии с юридической формой в теории и практике муниципального строительства выделяются следующие виды правовых актов муниципального образования: 1) устав муниципального образования; 2) регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т.п.); 3) решение как акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный, характер; 4) постановление – акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер; 5) распоряжение – акт главы муниципального образования (главы администрации), издается но оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер; 6) положение – правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания, утверждаемый решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования (главы администрации); 7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера; 8) заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления, которые имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним.

Однако главным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав.