Нормативные правовые акты о местном самоуправлении в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации

В развитие конституционных норм о местном самоуправлении был принят Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако до 2003 г. стройная система муниципального управления так и не сложилась. Это обусловило проведение муниципальной реформы. Начальной точкой этой реформы стало внесение 14 января 2003 г. Президентом РФ в Госдуму проекта федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Законопроект был опубликован для всеобщего обсуждения, направлен в органы государственной власти субъектов РФ и в муниципальные образования для внесения изменений и дополнений, выработки рекомендаций и предложений.

Ко второму чтению в Госдуму поступило более 20 тыс. поправок и дополнений, что свидетельствует об активности регионов и муниципалитетов, о неформальном подходе к обсуждению предложенного проекта. В июне 2003 г. состоялось второе чтение закона, 16 сентября 2003 г. Госдума приняла закон о местном самоуправлении в третьем чтении, 24 сентября его одобрил Совет Федерации и 6 октября подписал Президент РФ.

Новый Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ΦЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" в полном объеме вступил в силу с 1 января 2009 г. До этой даты существовал переходный период.

В рамках переходного периода органы государственной власти субъектов РФ установили границы муниципальных образований и наделили вновь образованные муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района; обеспечили создание органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях; привели в соответствие региональные нормативные правовые акты о местном самоуправлении, т.е. создали необходимые условия для функционирования местного самоуправления в полном объеме.

Следует отметить важность переходного периода, поскольку только за это время еще до вступления Закона в полную силу в него неоднократно вносились изменения и дополнения: семь раз в 2004 г., восемь раз в 2005 г., 10 раз в 2006 г., 10 раз в 2007 г. и шесть раз в 2008 г.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ΦЗ в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления.

Данный Закон существенно изменил концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления.

Ранее в России существовала одноуровневая модель местного самоуправления. Нынешний Федеральный закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление.

Особенностью Закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение можно оценить положительно. Оно призвано скорректировать ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, существовавших ранее в Российской Федерации, возникло более 24 000 муниципалитетов.

Закон также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным изменениям подверглись организационные основы местного самоуправления. Закон резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Он очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления вплоть до определения минимальной численности представительных органов муниципальных образований и порядка занятия должности главы местной администрации.

Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Как правило, наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. В Законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ΦЗ вызывает не только положительные отзывы. Его отдельные аспекты вызвали серьезные споры еще на этапе разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ.

Многие вопросы местного самоуправления отражены в отраслевом законодательстве: административном, финансовом, гражданском и др. Помимо федеральных законов муниципально-правовые отношения регулируются значительным числом подзаконных актов.

По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура органов местного самоуправления, выборы органов и должностных лиц и т.д.), особенно до их законодательной регламентации, допустимо издание указов Президента РФ. Таков, например, Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах государства, принимаются постановления Правительства РФ и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это общие акты для всех органов, включая органы местного самоуправления, реже – только для последних, например постановление Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации". Причем функциональный характер подобных актов должен всецело соответствовать законам и указам, ни в коей мере нс выходя за их пределы.

В настоящее время в общей сложности более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации содержат нормы муниципального права. Более 1600 федеральных подзаконных актов являются источниками муниципально-правовых норм. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, а также нормативные акты иных органов исполнительной власти, количество которых установить затруднительно в связи с отсутствием необходимого общефедерального учета.

Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое, как правило, закрепляет модель муниципальной власти на территории субъекта РФ с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей. Правовые основы местного самоуправления в конкретном субъекте РФ устанавливаются следующими нормативными актами:

1) конституциями республик и уставами субъектов РФ. Практически все конституции и уставы субъектов РФ содержат раздел, посвященный организации местного самоуправления на территории субъекта;

2) законами субъектов РФ о местном самоуправлении. Например, в Саратовской области принят 51 областной закон в сфере местного самоуправления, включая законы о наделении органов местного самоуправления в Саратовской области отдельными государственными полномочиями;

3) подзаконными актами: постановлениями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, постановлениями и распоряжениями высшего должностного лица субъекта РФ;

4) решениями конституционных (уставных) судов субъектов РФ по вопросам местного самоуправления.