Нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы в Российской Федерации
Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Однако это, конечно, не может обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации образуют:
– Конституция РФ;
– Федеральный закон № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
– Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации";
– Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих);
– другие федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы;
– иные нормативные правовые акты Российской Федерации, касающиеся муниципальной службы;
– конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
– уставы муниципальных образований;
– решения, принятые на сходах граждан;
– иные муниципальные правовые акты.
Российское законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Правда, она прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службы, да и сам термин "муниципальная служба" в Конституции РФ не употребляется. Вместе с тем Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Именно это предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной службы. Кроме того, в п. "н" ст. 72 Конституции РФ предусматривается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно этому конституционному положению законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровня и уровне субъектов РФ. В то же время ст. 130 Конституции РФ предусматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
На федеральном уровне устанавливаются основы муниципальной службы в Российской Федерации. Здесь же определяется круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ и муниципальными образованиями.
В ст. 42 Федерального закона № 131 -ФЗ, которая носит название "Муниципальная служба", устанавливается, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Федеральный закон № 25-ФЗ регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
Структура Федерального закона № 25-ФЗ включает в себя 10 глав:
– гл. 1 "Общие положения" (ст. 1–5: "Предмет регулирования настоящего Федерального закона"; "Муниципальная служба"; "Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации; "Основные принципы муниципальной службы"; "Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации");
– гл. 2 "Должности муниципальной службы" (ст. 6–9.1: "Должности муниципальной службы"; "Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации"; "Классификация должностей муниципальной службы"; "Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы"; "Классные чины муниципальных служащих");
– гл. 3 "Правовое положение (статус) муниципального служащего" (ст. 10–15): "Муниципальный служащий"; "Основные права муниципального служащего"; "Основные обязанности муниципального служащего"; "Ограничения, связанные с муниципальной службой"; "Запреты, связанные с муниципальной службой"; "Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе"; "Представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера");
– гл. 4 "Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения" (ст. 16–19: "Поступление на муниципальную службу"; "Конкурс на замещение должности муниципальной службы"; "Аттестация муниципальных служащих"; "Основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим");
– гл. 5 "Рабочее (служебное) время и время отдыха" (ст. 20 и 21: "Рабочее (служебное) время", "Отпуск муниципального служащего");
– гл. 6 "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муниципальной службы" (ст. 22–25: "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего"; "Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему"; "Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи"; "Стаж муниципальной службы");
– гл. 7 "Поощрение муниципального служащего. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего" (ст. 26–27.1: "Поощрение муниципального служащего"; "Дисциплинарная ответственность муниципального служащего"; "Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции");
– гл. 8 "Кадровая работа в муниципальном образовании" (ст. 28–33: "Кадровая работа в муниципальном образовании"; "Персональные данные муниципального служащего"; "Порядок ведения личного дела муниципального служащего"; "Реестр муниципальных служащих в муниципальном образовании"; "Приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы"; "Кадровый резерв на муниципальной службе");
– гл. 9 "Финансирование и программы развития муниципальной службы" (ст. 34 и 35: "Финансирование муниципальной службы"; "Программы развития муниципальной службы");
– гл. 10 "Заключительные положения" (ст. 36–38: "Признание утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации"; "Применение законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона"; "Вступление в силу настоящего Федерального закона").
Надо заметить, что Федеральным законом № 25-ФЗ не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это обусловлено тем, что депутаты и /другие указанные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.
Федеральный закон № 25-ФЗ вступил в силу с 1 июня 2007 г. До этого момента действовал, как отмечалось выше, Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
В ст. 37 Федерального закона № 25-ФЗ установлен порядок применения законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением его в силу. Предусмотрено, что впредь до приведения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о муниципальной службе в соответствие с Федеральным законом № 25-ФЗ федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ о муниципальной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Федеральному закону.
На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ. В ТК РФ регулируются, в частности, такие вопросы, как:
– понятие трудового договора;
– оплата труда и другие выплаты;
– отдых, в том числе продолжительность рабочего (служебного) времени, предоставление выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
– порядок объединения, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты прав, социально-экономических и профессиональных интересов служащих;
– рассмотрение индивидуальных трудовых споров;
– основания для расторжения трудового договора;
– гарантии па муниципальной службе, включая пенсионное обеспечение;
– порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий;
– вопросы кадровой работы, в том числе порядок работы с персональными данными муниципального служащего и др.
В ряде федеральных законов есть отдельные нормы, касающиеся муниципальной службы. Прежде всего они содержатся в федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы. Это – федеральные законы: № 58-ФЗ; № 79-ФЗ; от 30 ноября 2011 г. № 342-Φ3 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 28 марта 1998 г. № 53-Φ3 "О воинской обязанности и военной службе"; от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества". Среди других федеральных законов можно выделить Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", предусматривающий основные принципы противодействия коррупции и основы ее предупреждения на государственной и муниципальной службе, обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Правовые нормы, касающиеся вопросов муниципальной службы, содержатся и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, к которым относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты иных федеральных органов государственной власти. В частности, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируются отдельные вопросы муниципальной службы в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях.
Правовое регулирование вопросов муниципальной службы субъектами РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, другими федеральными законами.
Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, содержат нормы, регулирующие муниципальную службу, которые носят отсылочный характер. Точнее говоря, они в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ предусматривают, что регулирование вопросов организации муниципальной службы регулируется соответствующим законом субъекта РФ.
Среди законов субъектов РФ следует выделить действующие в них базовые законы о муниципальной службе. В 51 субъекте РФ они носят название "О муниципальной службе" (республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия- Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская и Чувашская республики, Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Пермский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Архангельская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Кировская, Костромская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Томская, Тюменская, Ульяновская и Ярославская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа, город Москва).
В других субъектах РФ встречаются следующие наименования:
– "О некоторых вопросах муниципальной службы" (Республика Коми, Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская и Саратовская области, Еврейская автономная область);
– "О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы" (Республика Калмыкия, Новгородская область);
– "О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы" (Кемеровская область);
– "О правовом регулировании вопросов муниципальной службы" (Липецкая область);
– "О правовом регулировании муниципальной службы" (Калининградская и Ленинградская области);
– "О реализации полномочий в области муниципальной службы" (Республика Марий Эл);
– "О регулировании муниципальной службы" (Челябинская область);
– "О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы" (Вологодская область);
– "О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы" (город Санкт-Петербург, Тверская область);
– "О регулировании отдельных отношений в сфере муниципальной службы" (Тульская область);
– "О регулировании отдельных положений муниципальной службы" (Курганская область);
– "О регулировании отношений в сфере муниципальной службы" (Республика Мордовия);
– "Об организации муниципальной службы" (Псковская область);
– "Об особенностях муниципальной службы" (Свердловская область);
– "Об особенностях организации муниципальной службы" (Белгородская область);
– "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы" (Красноярский край);
– "Об отдельных вопросах муниципальной службы" (Республика Ингушетия, Ставропольский край, Иркутская, Сахалинская и Смоленская области, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра);
– "Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы" (Астраханская область).
В Омской области на настоящий момент нет базового закона о муниципальной службе, но действуют законы "О Реестре должностей муниципальной службы", "Об определении типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы", "О стаже муниципальной службы".
В Чукотском автономном округе действует специальный Кодекс о муниципальной службе.
Кроме базовых законов в субъектах РФ принимаются специальные законы, посвященные отдельный вопросам муниципальной службы. В частности, к ним относятся соответствующие региональные законы:
– о Реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ;
– о соотношении должностей муниципальной службы в субъекте РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;
– о порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих в субъекте РФ;
– о денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ;
– об исчислении стажа государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы в субъекте РФ;
– о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности или должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований субъекта РФ;
– о порядке назначения и выплаты пенсии на муниципальной службе в субъекте РФ;
– о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о представлении лицами, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о расходах;
– о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в субъекте РФ, и муниципальными служащими в субъекте РФ, и соблюдения муниципальными служащими в субъекте РФ требований к служебному поведению;
– о типовых квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в субъекте РФ;
– об утверждении Типового положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих в субъекте РФ;
– о некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ.
В субъектах РФ имеет место подзаконное регулирование муниципальной службы. Подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ издаются в соответствии с законами, регулирующими муниципальную службу, и во исполнение их, конкретизируют соответствующие законодательные предписания по отдельным ее вопросам.
Следует учитывать, что принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов муниципальной службы, в Российской Федерации не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно развивается нормотворчество органов местного самоуправления в области муниципальной службы. Идет процесс формирования и совершенствования ее правовых основ на муниципальном уровне.
Уставами муниципальных образований, впрочем, как и другими муниципальными правовыми актами, регулируются вопросы муниципальной службы в той мере, в которой решение данных вопросов отнесено к ведению органов местного самоуправления.
Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе Федерального закона № 25-ФЗ, законодательства субъекта РФ о муниципальной службе и муниципальных правовых актов.
Необходимо учитывать, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Есть и международные правовые акты, среди которых выделяется Европейская хартия местного самоуправления (Страсбургу 15 октября 1985 г.)[1]. Относительно муниципальной службы в и. 2. ст. 6 данной Хартии предусмотрено следующее положение: "Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе".