Лекция 7. Нормативно-правовое обеспечение кадровой политики на федеральном, региональном и локальном (ведомственном) уровнях

Как уже отмечалось, совершенствование нормативно-правовых основ государственной службы — одно из основных направлений реформирования государственной службы в современной России.

В настоящее время нормативно-правовые основы государственной службы закреплены в следующих нормативных правовых актах:

• Конституция Российской Федерации;

• Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";

• Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

• указы Президента РФ и постановления Правительства РФ по вопросам государственной службы;

• законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Конституция РФ закрепляет исходные для государственной службы основы: верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Конституция РФ относит федеральную государственную службу к исключительному ведению федерального центра. Это значит, что общие принципы организации и функционирования государственной службы в России, система государственной службы, порядок ее прохождения, требования, предъявляемые к государственным служащим, определяются на федеральном уровне. В ведении субъектов РФ остаются вопросы организации государственной службы субъектов РФ. На региональном уровне также принимаются законы, регламентирующие вопросы муниципальной службы на территории каждого субъекта РФ.

Пункт 4 ст. 32 Конституции РФ устанавливает право граждан на равный доступ к государственной службе.

Конституция также предусматривает ответственность государственных служащих за некоторые деяния, связанные с исполнением их служебных обязанностей. Этому, в частности, посвящены п. 4 ст. 41 ("Сокрытие должностными лицами фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей"), ст. 52 и 53 (устанавливающие право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, злоупотреблением властью).

Закон № 58-ФЗ определяет правовые и организационные основы системы государственной службы, уровни и виды государственной службы, основные принципы ее построения и функционирования.

Закон № 79-ФЗ полностью посвящен вопросам организации этого вида государственной службы, ее прохождения, отношений между государством и гражданским служащим. В нем четко и подробно определены порядок поступления на государственную гражданскую службу, требования к различным категориям должностей гражданской службы, порядок прохождения гражданской службы, аттестации служащих, их права, обязанности, социальные гарантии, а также запреты и ограничения, связанные с прохождением гражданской службы. Этот закон можно считать своеобразным "трудовым кодексом" для государственных служащих (напомним, что по общему правилу нормы Трудового кодекса РФ на госслужащих не распространяются).

Принятие аналогичных законов предусмотрено и для других видов государственной службы — военной и правоохранительной. В настоящее время федеральный закон "О правоохранительной службе" существует только в виде проекта. Федерального закона "О военной службе" также пока не существует.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Принцип единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы, установленный ст. 3 Федерального закона от 26 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", нарушается разными подходами к материальному обеспечению государственных гражданских служащих разных субъектов РФ. Связано это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюджета определяет материальное положение своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах РФ. Ранее эта разница была достаточно ощутимой. Такой подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина.

Сформулируйте и обоснуйте свою позицию по данному вопросу.

Со времени вступления в силу Закона № 79-ФЗ (1 февраля 2005 г.) прошло уже около семи лет. Это позволяет подвести некоторые итоги и сделать выводы о практике применения данного закона. В частности, заместитель Председателя комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политики Л. А. Коршунов, принимавший непосредственное участие в разработке этого закона, отмечает, что правоприменительная практика свидетельствует о наличии определенных проблем, связанных с его реализацией.

Эти проблемы могут быть условно разделены на четыре основных блока.

Первый блок проблем связан с отсутствием на федеральном уровне нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в развитие отдельных норм закона. По мнению многих экспертов, реформа государственной службы совершенно объективно отстает от других реформ в силу того, что она призвана реализовывать на практике результаты, достигнутые в ходе других административных преобразований. Еще одна проблема связана с тем, что многие проекты вызывали определенные трудности при межведомственном согласовании, так как предлагалось выделение дополнительных средств из федерального бюджета на их реализацию.

Как мы уже упоминали, особое внимание следует уделить необходимости формирования системы управления государственной службой. И главную роль здесь должен играть орган по управлению государственной службой. На него возлагаются многие функции, в том числе по созданию и ведению сводного реестра государственных гражданских служащих, по формированию и работе с федеральным кадровым резервом, по созданию сводного кадрового резерва, по предоставлению государственных гарантий, по организации дополнительного профессионального образования, по формированию системы контроля, по разработке и реализации программ развития государственной службы, по проведению экспериментов, по образованию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, по участию в работе конкурсных и аттестационных комиссий, по утверждению примерных должностных регламентов, по выработке единых критериев оценки эффективности государственной службы.

Формирование эффективной системы управления государственной службой могло бы существенным образом повысить темп хода ее реформы, улучшить качество разработки нормативно-правовой базы, позволить более эффективно использовать материальные, интеллектуальные и финансовые ресурсы, привлекаемые для реализации мероприятий по реформированию систему государственной службы.

Второй блок проблем, возникающих при реализации федерального закона, связан с внутренними противоречиями его отдельных положений, неоднозначным их толкованием, противоречивостью формулировок.

Так, в ч. 9 ст. 31 Закона № 79-ФЗ предусмотрено увольнение с гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа или сокращением должности гражданской службы. При этом в ст. 38 предусмотрено информирование выборного профсоюзного органа при расторжении служебного контракта в случае сокращения должности. В то же время ст. 33 закона, посвященная основаниям для увольнения с гражданской службы, такое основание для увольнения, как сокращение должности, не предусматривает.

Третий блок проблем связан с неурегулированностью Законом № 79-ФЗ отдельных вопросов поступления, прохождения и увольнения с гражданской службы. Упомянутый закон разделяет понятия трудового договора и служебного контракта, ставя под сомнение правомерность распространения норм трудового права о трудовом договоре на отношения, установленные служебным контрактом. В ряде случаев подчас невозможно определить, следует или нет использовать нормы трудового права.

Четвертый блок проблем связан с адаптацией Закона № 79-ФЗ к применению в государственных органах, обеспечивающих функционирование различных ветвей власти. Оценивая уровень развития современного законодательства о государственной службе, можно признать, что оно по большей части ориентировано на регламентацию деятельности государственных служащих в исполнительных органах. Однако это признание не уменьшает необходимость конкретизации общих положений федерального закона о государственной гражданской службе применительно к специфике деятельности органов законодательной и судебной власти.

Решить эту проблему можно путем закрепления модели, согласно которой сами органы власти принимают комплекс подзаконных актов, регламентирующих прохождение в них государственной службы. В этих актах должна быть учтена специфика статуса государственных служащих в законодательных органах власти, их участие в законодательном процессе, а также их роль, задачи и функции в профессиональном обеспечении деятельности депутатского корпуса.

В. Н. Южаков, руководитель проекта по административной реформе Центра стратегических разработок, отмечает, что Закон № 79-ФЗ дает возможность усилить влияние оценки на повышение эффективности гражданской службы. Закон ориентирует на то, чтобы оценка на гражданской службе влияла на эффективность деятельности государственных органов. Но он перекладывает решение этой задачи на плечи органов исполнительной власти, на регионы, предусматривая, что в регионах, например, будут разрабатываться методики проведения конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов.

В качестве предложений по развитию Закона № 79-ФЗ В. Н. Южаков выделяет следующие.

1. Тщательное определение в законе правового статуса текущей оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, т.е. принятие годовых планов и рассмотрение годовых отчетов по их выполнению. Нужно повысить роль результатов текущей оценки при проведении аттестации и квалификационного экзамена. Эта процедура может, например, предусматривать, что при повторяющемся в течение аттестационного периода низком уровне текущей оценки гражданский служащий не может быть аттестован.

2. Закрепление возможности сокращенной процедуры проведения аттестации. Она должна применяться в случае, когда в течение аттестационного периода аттестуемый гражданский служащий регулярно показывает высокие или просто хорошие результаты своей профессиональной служебной деятельности.

3. Возможность существенного поощрения за эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Необходимо повысить вес такого поощрения в структуре денежного содержания гражданского служащего.

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на неоспоримые достоинства, Закон № 79-ФЗ нуждается в доработке и уточнении.

Текущее правовое регулирование государственной службы осуществляется указами Президента РФ. В настоящее время действуют свыше 20 Указов, регламентирующих, в частности, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядок проведения аттестации госслужащих, порядок сдачи квалификационного экзамена, соответствие должностей государственной службы и классных чинов и другие вопросы.

Некоторые вопросы, связанные с организацией государственной службы, регулируются Правительством РФ. Например, постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 "Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

Действующее законодательство о государственной гражданской службе устанавливает приоритет законодательства о государственной гражданской службе, относящейся по правовой природе к публичному (административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Трудовой кодекс РФ и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством о государственной службе. Надо сказать, проблема определения пределов регулирования служебно-государственных отношений законодательством о государственной службе и законодательством о труде является принципиально важной и пока еще окончательно не решенной.

Анализ норм Закона № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении роли правового регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами. По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" в Законе № 79-ФЗ тенденция правового регулирования государственной службы Указами Президента РФ2 и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает. Закон № 79-ФЗ содержит более 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. К таким вопросам относятся, в частности: вопросы о служебном распорядке в государственном органе; об утверждении положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров; о порядке выплаты премии гражданским служащим за выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании аттестационной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и другие важные вопросы.

Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт. Другие авторы такое явление, как возрастающее значение указного права, оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что, в свою очередь, приведет, по мнению ряда экспертов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.

Ряд специалистов считает, что некоторые положения Закона № 79-ФЗ, регулирующие такие фундаментальные вопросы, как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставления отпусков, статус и компетенция федерального органа по управлению государственной гражданской службой, вполне могли бы быть нормами прямого действия.

Регламентации деятельности государственных служащих как механизму управления эффективностью на государственной службе уделяется особое внимание в рамках проводимой реформы. Задачи такой регламентации:

• улучшение поддержки принятия решений и их оперативность за счет формализации способов исполнения, которая приведет к улучшению институциональной памяти (переход от неформальных, завязанных на личных контактах, опыте и навыках взаимодействий и процедур к формализованным прописанным правилам и процедурам) и послужит основой для усовершенствования деловых процессов;

• увеличение прозрачности государственного управления за счет определения полномочий и ответственности как государственных органов, так и каждого государственного служащего;

• гарантия права граждан на услуги должного качества.

Закон № 79-ФЗ предусматривает, помимо служебного контракта, закрепление прав, обязанностей и компетенции государственного гражданского служащего в должностном регламенте. Должностной регламент (согласно ст. 47 Закона № 79-ФЗ) включает в себя: квалификационные требования, должностные обязанности и показатели результативности, права, ответственность, перечень вопросов для самостоятельного решения, сроки и процедуры, порядок служебных взаимодействий, перечень оказываемых услуг, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего.

Должностной регламент является приложением к служебному контракту, его неотъемлемой частью. В ст. 23 Закона № 79-ФЗ сказано: "гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности государственной гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа".

Особое значение для системы управления эффективностью на государственной службе имеет раздел должностного регламента, посвященный показателям эффективности и результативности деятельности государственного служащего. Важной проблемой здесь является выбор оптимального количества критериев оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться "эффект искажающего поведения" со стороны гражданских служащих, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и "забывают" об остальных должностных обязанностях.

Показатели результативности для государственных гражданских служащих должны:

• быть четко увязаны с целями и задачами органов государственной власти;

• отражать степень вклада каждого государственного служащего в достижение целей и задач;

• полностью отражать выполнение основных должностных обязанностей государственного служащего;

• быть сформулированы таким образом, чтобы в максимальной степени воспроизводить непосредственное влияние государственного служащего на динамику показателей результативности.

Показатели результативности деятельности государственных гражданских служащих могут представлять собой набор индикаторов различного характера. Они могут выражаться как в качественной, так и количественной форме, быть как слабо-формализуемыми, так и четко квалифицируемыми. Наиболее распространенной является практика, при которой органы власти устанавливают определенные требования к показателям результативности. В большинстве практических руководств по разработке показателей отмечается, что они должны удовлетворять критериям четкости, полноты, комплексности и непротиворечивости.

Эти требования относятся как к количественным, так и к качественным показателям. Как правило, при постановке качественных показателей (например, "обеспечение эффективного финансового управления") органами власти издаются гиды, в которых четко определяются критерии качественной деятельности (например, "уровень дополнительных расходных обязательств на конец отчетного периода не должен превышать 25% финансовых средств департамента" и т.д.).

Также показатели результативности должны соответствовать концепции MORE than SMART (см. табл. 3.2).

Одним из важных аспектов является разделение результатов деятельности гражданских служащих на непосредственные и конечные. Непосредственные результаты деятельности государственных служащих выражаются, как правило, в количественных характеристиках объема проделанной работы, а конечные — в достижении социально значимых целей и задач органов власти. При этом достижение конечных результатов показывает результативность деятельности государственного служащего с точки зрения общества, а достижение непосредственных результатов характеризует, насколько эффективно и рационально государственный служащий осуществлял свою деятельность с точки зрения органа власти.

В Законе № 79-ФЗ заложены два вида показателей результативности и эффективности деятельности: обобщенные и специфические. Обобщенные показатели эффективности и результативности утверждаются Президентом РФ и Правительством РФ; специфические утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций2.

Важно отметить заложенные в законодательстве принципы взаимосвязи показателей результативности и эффективности деятельности государственных органов с показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Помимо должностных регламентов, регулирующих деятельность каждого должностного лица, в государственном органе действуют административные регламенты, устанавливающие правила функционирования государственного органа в целом, конкретные механизмы взаимодействия должностных лиц, критерии эффективности деятельности государственного органа и его структурных подразделений.

Административный регламент — это нормативный правовой акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органов власти, а также порядок их взаимодействия с физическими или юридическими лицами.

Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве РФ, упорядочить административные процедуры, а в отдельных случаях исключить избыточные действия. В рамках административных регламентов устанавливаются в том числе требования к обслуживанию и комфортности граждан, а также персональная ответственность должностных лиц и возможность досудебного обжалования их действий (бездействия).

Таким образом, в настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, стандарт комфортности и пр.).