Научное определение публичной политики

Что же такое публичная политика? Ответ на этот вопрос не так-то прост, как может показаться на первый взгляд. Как отмечает Н. А. Шматко, "сам термин "публичная политика" до сих пор не выражает какого-либо социологического понятия. За ним стоит лишь ограниченный и рыхлый образ, смутное представление, заимствованное в политическом дискурсе".

И тем не менее данное понятие постоянно находится в центре теоретических дискуссий на Западе. Оно широко используется в научной литературе и рассматривается как органическая часть политической науки, без которой было бы немыслимо представить механизмы формирования политики, взаимодействия в этом процессе государства, гражданского общества и бизнеса.

В политической науке нет единого определения того, что представляет собой публичная политика. Приведем конкретные примеры определений публичной политики.

Британский профессор Ричард Роуз: "Программа правительственного действия является специфической комбинацией законов, распределения кредитов, администрации и руководимого персонала в интересах реализации совокупности целей, более или менее ясно определенных".

Французский исследователь Ж.-К. Тониг: "Концепт публичной политики обозначает вмешательства авторитета, обличенного публичным могуществом и правительственной легитимностью, в определенную область общества или его территории. Эти вмешательства могут приобретать три основных формы: публичные политики передают ОГЛАВЛЕНИЕ, получают выражение в пособиях и приводят к результатам. Они осуществляют мобилизацию деятельности и процессов труда. Они реализуются через отношения с другими социальными коллективными и индивидуальными акторами"

По мнению политолога Е. Пэйдж, публичная политика является комбинацией четырех элементов:

1) принципов – общее представление о способах управления публичными делами;

2) цели – специфическими приоритетами, определенными по отношению к определенной ставке;

3) конкретных мер – решения, инструменты;

4) практических действий, поведения чиновников, призванных осуществлять принятые решения.

Французский политолог П. Мюлле: " Публичные политики в большинстве случаев являются формой институционализации разделения труда правления... публичная политика соответствует, прежде всего, операции разделения реальности, через что будет разделена и сформатирована субстанция проблемы, которую надлежит трактовать, или природу населения, которого эта политика касается".

Все иные определения публичной политики акцентируют внимание на том или ином специфическом измерении: разнородность последствий действия и его рационализация, пространство переговоров по поводe социальных интересов, продукт деятельности по осуществлению политики, взаимодействие между акторами и институтами, отношения между секторами рынка, речи по убеждению.

Некоторые зарубежные исследователи (Ю. Хабермас) рассматривают публичную политику как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле Ю. Хабермас понимает под публичной политикой некое пространство или область в социальной жизни, в которой формируется общественное мнение, возникает своеобразная диалоговая площадка публичного дискурса по поводу значимых проблем общества и государства.

В широком смысле категория публичной политики воспринимается немецким социологом через противопоставление "публичный – приватный", "общий – частный". И это значит, что под публичностью понимаются взаимоотношения общества и государства, которые выходят за рамки созерцания и рефлексии и трансформируются в совместные действия, направленные на достижение социально-значимого результата.

Дефиниции понятия "публичная политика" в последние годы значительное внимание уделяется и в нашей стране. В одной из первых работ, посвященных данной проблематике в отечественной науке является статья Н. А. Шматко в журнале "Социс", опубликованная в 2001 г. В ней, в частности, утверждалось:

"Публичная политика – предмет неясный и плохо определенный. Однако он заставляет нас задуматься о двух сменяющих друг друга по времени состояниях поля политики, взятого в его отношениях с полем журналистики и социальных наук, а также государством. Публичная политика есть новая фигуративность государства, поля политики, журналистики, социальных наук. Публичная политика опрокидывает иерархию полей, которая задается привычными оппозициями: политика – журналистика, политика – социальные науки, журналистика – социальные науки. Но это опрокидывание не предполагает установления новой структуры, новой иерархии".

Видный российский политолог А. Ю. Сунгуров обращает внимание на двойственность термина "политика". Это, как известно, с одной стороны – policy, что в русском языке тождественно государственному управлению, а с другой – politics, что можно отождествлять с борьбой за власть и политическим соперничеством. А потому уже только в силу этого не представляется возможным давать однозначную характеристику публичной политики.

Главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН С. П. Перегудов следующим образом определяет публичную политику:

"Публичная политика – сфера политических отношений, в которой институты государства и гражданского общества взаимодействуют в условиях относительной гласности (публичности) и открытости".

Главный научный сотрудник Института социологии РАН Ю. А. Красин определяет публичную политику как

"пространство пересечения частных интересов, подлежащее общественному контролю (пространство публичной политики) в интересах сохранения и развития общества. Это пространство и представляет собой публичную политику".

В работах ряда ведущих политологов страны, исследующих проблематику публичной политики (Н. Ю. Беляевой, Ю. А. Красина, Л. И. Никовской, С. П. Перегудова, Л. В. Сморгунова, А. Ю. Сунгурова, В. Н. Якимца и др.) обращается внимание на то, что российская публичная политика имеет ряд принципиальных особенностей, которые оказывают существенное влияние на проявления публичности.

Концепт публичности принято определять как "открытость, доступность и коллективность". Понятие "публичность" характеризует отрытую пониманию и вниманию общественную политикe и иные виды деятельности, доступные наблюдению и контролю процедуры принятия решений, гласность дискуссий, открытость "политической сцены", выступлений лидеров и т. д. Публичность образует сферу коллективности, ассоциативное пространство, в котором по разным признакам группируются члены общества, коллективизируются взгляды, эмоции, возникают и функционируют политические партии, общественные организации, творческие и иные союзы (публичное пространство, по определению Ю. Хабермаса). В этом пространстве встречаются и взаимодействуют либо противостоят друг другу организованные, институциональные, формализованные и спонтанные общественные формирования (общественные движения "народные фронты" и т п.). В нем сочетаются процессы организации и самоорганизации, управления и самоуправления.

Учитывая такое разнообразие в подходах, вслед за американским философом Джоном Дивей (1859 – 1952), мы будем придерживаться принципа, согласно которому публичная политика, чаще всего, является только рабочей гипотезой. Речь не идет о строгой и рациональной программе. Речь идет об опыте наблюдения в процессе осуществления публичной политики. Публичные политики, в соответствии с метафорой французских социологов П. Ласкума и П. Ле Галэ, напоминают паззлы, которые нужно собрать, учитывая при этом неопределенность целей и неотделимость их от игры акторов в ходе осуществления политики.

На практике осуществление публичной политики характеризуется следующими элементами:

– точным обзором программ и действующей бюрократии;

– секториальным подходом;

– утонченным анализом акторов и систем действия;

– подходом, основанном на принципе последовательности, учитывая, что каждое специфическое пространство действия имеет своих акторов, характеризуется своей динамикой, своими парадоксами;

– известным разночтением между эмпирическими работами, описывающими динамику взаимодействий, и концептуализацией моделей, которые характеризуют связанность действия.

Скажем и о том, что при всем многообразии подходов, выявляются два типа анализов. Анализы одного типа концентрируются на определении проблем, которые нужно интерпретировать, и на способах их концептуализации; анализы другого типа связаны с исторической перспективой игры акторов и институтов.

Пятиугольник публичной политики

На основе только что приведенных кратких характеристик подходов к исследованию публичной политики анализ этой политики может осуществляться на основе взаимодействия пяти элементов между собой. Такими элементами являются: представления, акторы, процессы, институты и результаты.

Акторы могут быть индивидуальными и коллективными, они обладают определенными ресурсами, некоторой автономией, действуют на основе определенных стратегий. Они способны осуществлять выбор на основе учета своих материальных и/или символических интересов.

Представления являются когнитивной и нормативной рамками, которые придают смысл действиям, которые их обусловливают и отражают.

Институты – это нормы, правила, рутины, процедуры, которые определяют взаимодействия.

Процессы являются формами взаимодействия и их преобразования во времени, они учитывают различную деятельность по мобилизации индивидуальных и коллективных акторов.

Результаты – это эффект публичной политики и публичных действий.

Изменение политики и роли государства

В быстро меняющемся мире, в условиях глубоких социальных и политических сдвигов, происходящих в начале XXI в., многое меняется и в политике современных государств. Одним из существенных изменений в публичной политике последних лет стал отказ властей от политического волюнтаризма.

В современных демократических государствах откровенный политический волюнтаризм становится малоэффективным. Более того, он не дает (да и не может давать!) в условиях подлинной демократии положительного результата. Это связано с тем, что волюнтаристская политика в демократических странах наталкивается, как правило, на сопротивление все более широкого круга участников публичной политики, которые вносят в нее (в политику) хаотическое начало. А это, в свою очередь, приводит, подчас, к неожиданным последствиям, с которыми справляться, опираясь на принципы волевого начала, оказывается невозможным. Можно утверждать, что политический волюнтаризм, если он становится реальной политической практикой, затрудняет, а то и просто делает невозможным понимание того, что же представляет собой публичное действие.

Следует сказать, что на рубеже XX-XXI столетий ученые различных направлений политической мысли, по сути дела, расстались с господствовавшим прежде мифом о том, что в передовых странах действует монолитное и неделимое государство, которому по силам решать любые, даже самые сложные задачи. Такие представления остаются в прошлом.

Обращает на себя внимание и тот факт, что государство ныне не является, скажем так, незаинтересованным лицом в своих отношениях с частными интересами. Оно более не возвышается над различными, в том числе и над расходящимися интересами, и не выступает только в роли беспристрастного арбитра. Государство, как показывают исследования многих авторов, ныне имеет свою клиентелу, в том числе и на региональном уровне, а вместе с ней и некий свой интерес. А это значит, что публичная политика никак не может ограничиваться только интересами государства. Она испытывают на себе воздействие разного рода заинтересованных групп, которые во имя своих собственных интересов (материальных и/или символических) действуют в окружении различных бюрократических структур (например, структур государства, профсоюзов, министерств, агентств и т. д.). И это получает свое выражение в том, что мы называем публичным действием.