Налоговая политика в современных условиях

Налоговая политика — это комплекс мероприятий в области налогов, направленных на достижение каких-либо целей. Налоговая политика отражает тин, степень и цель государственного вмешательства в экономику и изменяется в зависимости от происходящих в ней процессов. ОГЛАВЛЕНИЕ и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем, структурой государственной власти, стратегическими целями развития национальной экономики, а также международными обязательствами в сфере государственных финансов.

Задачи налоговой политики обусловлены функциями и ролью налогов в макроэкономическом регулировании. Их можно условно разделить на две группы:

• фискальная — мобилизация денежных средств в бюджеты всех уровней для обеспечения государства финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения им своих основных функций;

• регулирующая (экономическая) — направлена на воздействие через налоговый механизм на стимулирование производственных процессов, оживление деловой и предпринимательской активности, усиление процесса накопления капитала, расширение платежеспособного спроса населения1.

Налоговое бремя — это обобщенная характеристика, отражающая действие налогов и указывающая на долю налоговых изъятий в совокупном доходе государства, а также в доходах отдельных категорий плательщиков. Наиболее распространенным показателем налогового бремени на макроэкономическом уровне является удельный нес налогов и ВВП.

Различным этапам экономического развития государства присущи различные проявления налоговой политики с определенным набором целей и задач. Одним из проявлений налоговой политики государства является налоговая реформа — целенаправленный комплекс мероприятий по масштабной трансформации налоговой системы.

Начиная с 2000 г. в России была проведена широкомасштабная налоговая реформа, которая затронула как институциональные аспекты отношений между налогоплательщиками и государством, так и порядок уплаты и ставки отдельных налогов. Радикальным изменениям подверглись основные виды налогов. Необходимость реформирования налоговой системы России была обусловлена тем, что ее построение в начале 1990-х гг. происходило в условиях форсированного перехода к новым экономическим условиям, имевшим негативные последствия, выражавшиеся прежде всего в резком снижении объема ВВП и сокращении (более чем в два раза) бюджетных расходов. Экономический кризис конца 1990-х гг. оказал свое влияние и на налоговую политику. В качестве компенсации сокращения бюджетной поддержки экономических субъектов в налоговое законодательство было включено большое количество налоговых льгот и освобождений, в результате чего налоговая система оказалась недостаточно эффективной с фискальной точки зрения, не способствовала установлению конкурентных рыночных отношений и в конечном итоге — экономическому росту.

Для решения задачи по обеспечению экономически обоснованной налоговой нагрузки (оптимизации налоговой нагрузки) в процессе налоговой реформы были проведены следующие мероприятия:

• отменены неэффективные оборотные налоги (в частности, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с продаж);

• "мелкие" налоги и сборы, затраты на налоговое администрирование которых превышали суммы налоговых доходов от их взимания, были объединены в единые платежи (в частности, сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний с 2005 г. взимается в составе государственной пошлины);

• сокращено число и объем налоговых льгот;

• унифицирована ставка НДФЛ — введена "плоская" шкала налогообложения с единой ставкой 13%;

• существенно снижены ставки основных налогов (в частности, НДС с 20 до 18%, налога на прибыль организаций с 35 до 24% (с 2009 г. - до 20%);

• в 2002 г. вместо трех налоговых платежей (плата за пользование недрами при добыче полезных ископаемых; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат) был введен налог на добычу полезных ископаемых.

Следствием проведенных мер стало обеспечение более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков; улучшение налогового администрирования уплаты налогов и сборов; легализация многими налогоплательщиками своих доходов, ранее скрываемых от налогообложения; изменение структуры налоговых поступлений по основным отраслям экономики. Важнейшим результатом налоговой реформы стало снижение общей налоговой нагрузки на экономику.

В условиях изменений макроэкономической ситуации, обусловленных глобальным финансово-экономическим кризисом, во второй половине 2008 г. в рамках антикризисных мер налогового регулирования в оперативном порядке в законодательство о налогах и сборах был внесен целый ряд уточнений и изменений. К основным антикризисным мерам следует отнести:

• снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20% за счет уменьшения части налога, подлежащей уплате в федеральный бюджет (с 6,5 до 2%);

• увеличение размера амортизационной премии с 10 до 30% для основных средств, относящихся к 3—7 амортизационным группам;

• предоставление права законодательным органам субъектов РФ снижать ставку единого налога по УСН с 15 до 5% (при применении в качестве объекта "доходы, уменьшенные на величину расходов");

• введение налоговых льгот по НДПИ при добыче нефти, включая снижение его ставки.

В дополнение к мерам, принятым Правительством РФ по государственной поддержке крупных системообразующих корпораций для преодоления кризисных явлений в реальном секторе экономики, были предусмотрены дополнительные меры в налоговой сфере, стимулирующие инновационную и инвестиционную деятельность. В ходе обсуждения мер налоговой политики в период экономического кризиса одним из самых актуальных является вопрос соответствия мер, принятых в области налогового стимулирования экономики, созданию условий для преодоления кризисных явлений. При формировании стимулов для экономического роста с помощью мер налогового стимулирования возникает вопрос о приоритетности мер по снижению налоговой нагрузки и мер бюджетной поддержки.

Величина налоговых доходов (рассчитываемая как сумма поступлений всех налогов, сборов, таможенных пошлин, страховых взносов на обязательное государственное социальное страхование и прочих платежей) на протяжении последних шести лет снизилась с 36,5% ВВП в 2007 г. до 33,31% в 2013 г. (см. табл. 7.1.1).

По оценке Минфина России, средний уровень налоговой нагрузки на экономику в странах — членах ОЭСР в 2012 г. составил 34,91% к ВВП. Как свидетельствуют данные, приведенные в табл. 7.1.1, в Российской Федерации косвенные налоги и отчисления на социальные нужды в 2012 г. составили в совокупности 13,6% ВВП, а на долю НДФЛ пришлось менее 3,61 % ВВП.

Это позволяет отнести Россию к группе стран с невысокой нагрузкой в части налогообложения потребления и социальных отчислений. При этом уровень налоговой нагрузки составил в 2012 г. 34,6% ВВП. Данное противоречие объясняется высокой фискальной значимостью таможенных пошлин и платежей за природные ресурсы, на долю которых приходится треть всех налоговых поступлений (в 2012 г. - 11,94% ВВП).

Однако сама по себе величина налоговых доходов бюджетной системы и соотношение этой величины с иными показателями (выручка, добавленная стоимость, валовой внутренний продукт) не является характеристикой налоговой нагрузки. Оптимальным способом сопоставления налоговой нагрузки в различных экономиках является подход, основанный на анализе того, насколько устройство налоговой системы оказывает влияние на инвестиционные решения либо в экономике в целом, либо в какой-либо конкретной отрасли.

Важнейшим фактором современной налоговой политики России является необходимость сохранения неизменности налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень с одновременным учетом требований сбалансированности бюджетной системы РФ.

Основными источниками роста налоговых поступлений могут стать: повышение налоговых ставок (по акцизам и НДПИ), налогообложение престижного потребления, введение налога па недвижимость, изменение правил исчисления и уплаты отдельных налогов, принятие мер в области налогового администрирования. Отдельным направлением современной налоговой политики в области повышения доходного потенциала налоговой системы будет являться оптимизация существующей системы налоговых льгот и освобождений, а также ликвидация имеющихся возможностей для уклонения от налогообложения.

Как уже говорилось в параграфе 2.2, Основные направления налоговой политики России разрабатываются Минфином России с 2008 г. на среднесрочную перспективу — трехлетний период. Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом. Этот документ представляет собой основание для внесения изменений в законодательство о налогах и сборах, которые разрабатываются в соответствии с предусмотренными в нем положениями. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемое™ налоговой политики государства. Предсказуемость действий государственных органов в налоговой сфере имеет ключевое значение для инвесторов, принимающих долгосрочные инвестиционные решения. В части стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности с 2012 г. были реализованы следующие меры налоговой политики:

• снижение тарифов страховых взносов (в частности, для участников проекта "Сколково");

• признание для целей налогообложения прибыли расходов па НИОКР в отчетном (налоговом) периоде, в котором они завершены; расходы на НИОКР по перечню, установленному Правительством РФ, учитываются в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5;

• освобождение от налогообложения налогом на имущество организаций энергоэффективного оборудования сроком па три года;

• возможность списания в налоговом учете стоимости нематериальных активов инновационной направленности в течение двух лет через механизм амортизации;

• исключение из объекта обложения налогом на имущество организаций движимого имущества, введенного в эксплуатацию с 01.01.2013.

"Основные изменения в налоговой системе, планируемые к реализации в ближайшие годы, уже определены в нескольких документах. Это Основные направления налоговой политики на очередной год и плановый период, утвержденные в предыдущих годах, послания и поручения Президента РФ и Председателя Правительства РФ, а также утвержденные к настоящему времени "дорожные карты" в различных отраслях.

Приоритетом Правительства РФ в области налоговой политики в средне- и долгосрочной перспективе является дальнейшее повышение эффективности налоговой системы при сохранении налоговой нагрузки на экономику. Налоговая политика РФ должна отвечать глобальным вызовам, связанным с возможностями международного структурирования бизнеса, направленного на размывание налоговой базы и вывода прибыли из-под налогообложения. Основными целями налоговой политики являются, с одной стороны, сохранение бюджетной устойчивости, с другой — поддержка предпринимательской и инвестиционной активности, обеспечивающей налоговую конкурентоспособность страны на мировой арене".

В соответствии с Основными направлениями налоговой политики РФ на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в среднесрочной перспективе в части мер налогового стимулирования планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям.

1. Поддержка инвестиций и развитие человеческого капитала. В долгосрочном периоде будет сохранена действующая система

налогообложения доходов физических лиц с единой ставкой для большинства видов доходов в размере 13%. Введение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц не планируется.

В целях выравнивания налоговых условий для инвестиций физических лиц в различные виды активов, в частности, предлагается:

- введение инвестиционного налогового вычета в размере положительного финансового результата, полученного налогоплательщиком от реализации (погашения) ценных бумаг с обязательным централизованным хранением, обращающихся на организованном рынке ценных бумаг и находившихся в собственности налогоплательщика более трех лет, а также инвестиционных наев паевых инвестиционных фондов, состоящих из указанных выше ценных бумаг и находившихся в собственности налогоплательщика более трех лет;

• освобождение от налогообложения процентов, получаемых физическими лицами по банковским вкладам в том случае, если размер процентов по вкладам в рублях не превышает ставки рефинансирования Банка России, увеличенной натри процентных пункта, а по вкладам в иностранной валюте — до 6% годовых.

2. Совершенствование налогообложения финансовых инструментов и создание Международного финансового центра.

Распоряжением Правительства РФ от 19 июня 2013 г. № 1012-р разработана "Дорожная карта" "Создание международного финансового центра и улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации".

3. Упрощение налогового учета и его сближение с бухгалтерским учетом.

4. Создание благоприятных налоговых условий для осуществления инвестиционной деятельности на отдельных территориях.

В частности, для обеспечения адресности предоставления налоговых преференций по налогу на прибыль организаций предполагается введение в законодательство РФ новой категории — участник инвестиционного проекта, реализуемого на территориях Дальневосточного федерального округа, Забайкальского края, Республики Бурятия или Иркутской области.

5. Совершенствование налогообложения торговой деятельности.

6. Совершенствование налогообложение добычи природных ресурсов. С 2014 г. планируется:

• изменение системы налогообложения добычи газа горючего природного и газового конденсата путем установления порядка исчисления НДПИ при их добыче на основе формульного подхода с привязкой соответствующих ставок НДПИ к стоимости корзины добытого углеводородного сырья;

• введение нового режима налогообложения добычи углеводородного сырья при разработке новых морских месторождений углеводородного сырья, расположенных в границах внутренних морских вод, территориального моря, на континентальном шельфе Российской Федерации и в Каспийском море, путем установления специальной системы налогового и таможенно-тарифного регулирования деятельности, связанной с освоением новых морских месторождений углеводородов;

• введение специального режима налогообложения нефти, добываемой из трудноизвлекаемых запасов.

В рамках реализации долгосрочной стратегии налоговой реформы в нефтяном секторе возможно начало процесса по постепенному снижению ставки вывозной таможенной пошлины на нефть с одновременной компенсацией выпадающих доходов за счет увеличения ставки НДПИ на нефть. Однако реализация такого решения возможна только после детальной оценки всех бюджетных и экономических эффектов от его принятия.

7. Страховые взносы па обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование.

Одним из наиболее важных изменений налогового законодательства, вступивших в силу с 1 января 2010 г., стало упразднение единого социального налога и введение страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское страхование. В 2010 г. тариф страховых взносов остался на уровне применяемых ставок по ЕСН в размере 26%, с 2011 г. тариф был увеличен до 34%, а с 2012 г. снижен до 30%. В среднесрочной перспективе предполагается сохранение тарифа страховых взносов на уровне 2012—2013 гг.

В части мер, предусматривающих повышение доходов бюджетной системы Российской Федерации, в среднесрочном периоде (2014—2016 гг.) планируется внесение изменений в налоговое законодательство по следующим направлениям.

1. Совершенствование налогообложения недвижимого имущества для физических лиц.

Одним из наиболее важных на протяжении многих лет является вопрос о переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества. Введение налога на недвижимость, который должен заменить земельный налог и налог на имущество физических лиц, имеет огромную социальную значимость, существенный потенциал повышения доходов муниципальных образований. Налогоплательщиками налога на недвижимое имущество будут признаваться физические лица, обладающие правом собственности на здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения, а также правом собственности, постоянного (бессрочного) пользования или правом пожизненного наследуемого владения на земельные участки. К объектам обложения будут отнесены здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения, объекты незавершенного капитального строительства, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), а также земельные участки, на которых располагаются объекты капитального строительства. В качестве налоговой базы для исчисления налога на недвижимое имущество будет применяться кадастровая стоимость объекта налогообложения. Наибольшую методологическую и методическую трудность вызывает необходимость ориентации на рыночную стоимость. В связи с этим предусматривается, что при определении налоговой базы будет применяться налоговый вычет в отношении жилого помещения в размере кадастровой стоимости 20 м2 объекта налогообложения.

В рамках планируемого к введению налога на недвижимое имущество предполагается решить вопрос налогообложения объектов роскоши (престижного потребления). Так, на федеральном уровне по налогу на недвижимое имущество предусматриваются повышенные налоговые ставки в отношении объектов недвижимости, кадастровая стоимость которых превышает 300 млн руб. Кроме того, в целях повышенного налогообложения дорогих транспортных средств с 1 января 2014 г. при расчете транспортного налога будут применяться повышающие коэффициенты, величина которых дифференцирована в зависимости от стоимости автомобиля и срока, прошедшего с года его выпуска. Так, например, самый низкий коэффициент 1,1 будет применяться в отношении легковых автомобилей средней стоимостью от 3 до 5 млн руб., с года выпуска которых прошло от двух до трех лет; самый высокий 3 — в отношении легковых автомобилей средней стоимостью от 15 млн руб., с года выпуска которых прошло не более 20 лет.

2. Совершенствование налогообложения недвижимого имущества организаций.

Важным направлением налоговой политики РФ до 2018 г. является переход к налогу на недвижимое имущество не только для физических лиц, но и для организаций. Предполагается, что новый налог будет отнесен к региональным с передачей части поступающих сумм в местные бюджеты. В связи с этим необходимо создать условия для его введения в субъектах РФ, что предопределяет разработку концепции налогообложения объектов недвижимости, принадлежащих юридическим лицам, в которой будут предложены порядок и методика определения состава объектов налогообложения и налоговой базы, а также пределы для установления налоговых ставок и возможные налоговые преференции по налогу. С 2014 г. установлен новый порядок исчисления налога па имущество организаций в отношении отдельных объектов недвижимого имущества (по перечню, утверждаемому уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ), исходя из кадастровой стоимости и следующих ставок: для Москвы в 2014 г. — 1,5%, в 2015 г. - 1,7%, с 2016 г. - 2%; для иных субъектов РФ в 2014 г. - 1,0%, в 2015 г. - 1,5%, с 2016 г. - 2%.

3. Акцизное налогообложение.

Ставки акцизов ежегодно индексируются в сторону увеличения. Например, ставки акциза на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9% были увеличены в 2012 г. по сравнению с 2011 г. па 30%, на слабоалкогольную продукцию — на 42%. В 2014—2016 гг. будет осуществляться индексация ставок акцизов с учетом реально складывающейся экономической ситуации. При этом на 2014 и 2015 гг., за некоторым исключением, предусматривается сохранение размеров ставок акцизов, установленных действующим на сегодняшний день законодательством о налогах и сборах.

4. Противодействие уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикции.

В целях противодействия уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикции планируется:

• подготовить предложения по внесению в законодательство РФ положений о контролируемых иностранных компаниях и конечных получателях дохода (выгодоприобретателях);

• разработать Типовое межправительственное соглашение об обмене налоговой информацией с офшорными и низконалоговыми юрисдикциями;

• определить понятие налогового резидентства организаций в НК РФ, что позволит противодействовать злоупотреблениям при определении доходов иностранных организаций, подлежащих налогообложению в Российской Федерации.

5. Совершенствование налогового администрирования.

Важным этапом совершенствования налогового администрирования явилось введение с 2012 г. новых правил регулирования трансфертного ценообразования в налоговых целях, основанных на Руководстве ОЭСР по трансфертному ценообразованию для транснациональных компаний и налоговых администраций. С 2012 г. в налоговое законодательство РФ введено специальное декларирование контролируемых сделок и требования к перечню документов налогоплательщиков, обосновывающих применение ими цен и методов их определения в сделках с взаимозависимыми лицами, а также установлена обязанность организаций, совершающих контролируемые сделки, уведомлять о фактах таких сделок и их основных параметрах налоговые органы. Помимо этого, установлены новые правила налогового контроля за трансфертным ценообразованием. Вперед важная новация в сфере совершенствования налогового администрирования — ведение с 2012 г. института консолидированной налоговой отчетности при исчислении налога на прибыль организаций для крупнейших налогоплательщиков, которым разрешено представлять консолидированную налоговую отчетность и на ее основе уплачивать налог на прибыль всей группы.

С 2013 г. налоговыми органами могут быть запрошены у банков справки о наличии счетов, вкладов (депозитов) и (или) об остатках денежных средств на счетах, вкладах (депозитах), выписки по операциям на счетах, по вкладам (депозитам) не только организаций, индивидуальных предпринимателей, но и физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями.

С 2014 г. в НК РФ внесены поправки, направленные на дальнейшее совершенствование механизмов налогового администрирования, а именно:

• расширена сфера применения банковской гарантии в целях обеспечения обязанности по уплате налогов и сборов, случаев предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога, предоставления инвестиционного налогового кредита;

• уточнены полномочия налоговых органов при взыскании задолженности по обязательным платежам;

• уточнены положения НК РФ о постановке на учет (снятии с учета) управляющих компаний закрытых паевых инвестиционных фондов, ответственных участников консолидированных групп налогоплательщиков и физических лиц;

• установлена обязанность подачи налоговой декларации по НДС в электронном формате.

"С целью совершенствования и оптимизации системы налогового администрирования, создания комфортных условий взаимодействия бизнеса (предпринимателей) и органов государственной власти в части процедур подачи и формирования налоговой отчетности, а также усовершенствования принципов документооборота распоряжением Правительства РФ от 10.02.2014 № 162-р принята "Дорожная карта "Совершенствование налогового администрирования"". Для оптимизации процедур, связанных с государственной регистрацией ООО как основной организационно-правовой формы среднего и малого бизнеса Правительством РФ разработана "Дорожная карта "Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 07.03.2013 № 317-р. Для формирования стимулирующей экспорт институциональной среды, обеспечивающей конкурентоспособные условия деятельности российских организаций на мировом рынке, распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1128-р принята "Дорожная карта "Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта"".

Таким образом, процесс реформирования налоговой системы Российской Федерации не завершен, осталось достаточно много нерешенных проблем и противоречий налогового законодательства. Дальнейшее совершенствование налоговой системы должно реализовываться в направлении настройки существующей системы налогообложения, мобилизации дополнительных доходов за счет улучшения качества налогового администрирования и сокращения теневой экономики.