Надзор за законностью правовых актов

Как было отмечено со ссылкой на ст. 21 Закона о прокуратуре в параграфе 5.1 настоящего пособия, соответствие законам правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является составной частью предмета такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов. Вместе с тем было бы неправильно ограничивать деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам только рамками "общенадзорной" отрасли, поскольку в ряде статей Закона о прокуратуре прямо упоминается о возможности принесения протеста, который, как известно, является наиболее распространенной формой постановки вопроса об отмене либо приведении в соответствие с законом противоречащих ему правовых актов.

Так, в ст. 28 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора (его заместителя) приносить протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (которые, соответственно, должны быть закреплены в законе), а ст. 33 в свою очередь допускает возможность принесения протестов на не соответствующие законодательству РФ приказы, распоряжения и постановления администраций органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, причем до рассмотрения протеста действие оспоренного прокурором акта приостанавливается. На опротестование постановлений органов, осуществляющих ОРД, нацеливает приказ Генпрокурора РФ от 15.02.2011 № 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности", что должно находить отражение в утвержденной данным документом статистической отчетности. Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами также сопряжена с необходимостью проверки выносимых этими должностными лицами правовых актов и обязанностью приносить протест в случае наличия признаков незаконности таких актов.

Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст. 21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с "общенадзорной" отраслью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью). Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в названной статье органами и лицами. Немаловажным с практической точки зрения представляется вопрос о пределах надзора в рассматриваемой сфере, под которыми понимаются допускаемые законом и компетенцией конкретного прокурора возможности осуществления проверок законности правовых актов, а также реагирования в случае несоответствия их законам.

В качестве первого ограничителя (предела) выступает понятие "закон", под которым выступают законодательные акты федерального и регионального уровней. То есть прокурор вправе оценивать соответствие правовых актов поднадзорных ему органов и лиц лишь на предмет противоречия (непротиворечив) их законодательным актам. Данное обстоятельство снижает потенциал прокуроров, поскольку буквально не позволяет решать вопрос о реагировании в случае выявления нормативной рассогласованности между другими актами различной юридической силы, например, между распоряжением главы администрации района и постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем необходимо обратить внимание на исключение из общего правила, закрепленное в ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъектов РФ, а также должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем.

Вторым ограничителем является "компетенция прокурора", определяющая его возможность осуществлять проверки и реагировать лишь на акты поднадзорных именно ему органов и лиц. Данное обстоятельство не носит абсолютного характера, поскольку вышестоящий по уровню прокурор вправе самостоятельно решать вопрос об отмене (приведении в соответствие с законом) правового акта органа (или лица), поднадзорного подчиненному ему прокурора. Однако такие случаи следует рассматривать как исключение, поскольку каждый прокурор именно на своем месте должен достигать необходимой эффективности за счет собственной надлежащей организации работы.