Надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений

Основные права участников миграционных отношений нашли свое выражение в нормах Конституции РФ. К ним относятся: право свободно передвигаться, выбирать место жительства и пребывания, право свободно выезжать за пределы России (ст. 27); право граждан Российской Федерации на защиту и покровительство со стороны России за ее пределами (ч. 2 ст. 61); право иностранных граждан и лиц без гражданства на политическое убежище в России (ч. 1 ст. 63). К участникам миграционных правоотношений относятся: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, их руководители и иные должностные лица, наделенные в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством комплексом прав, обязанностей и ответственности в сфере миграционных отношений, а также органы государственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления, обладающие полномочиями по реализации миграционного законодательства РФ.

Правовое регулирование статуса участников миграционных правоотношений осуществляется следующими законами: а) порядок пересечения Государственной границы РФ при осуществлении выезда из России и въезда в нее регламентируется Законом РФ от 01.04.1993 № 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации", а также Федеральным законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; б) право на свободу передвижения конкретизируется в Законе РФ от 25.06.1993 № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; в) правовое обеспечение миграции граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, осуществляется в рамках Федерального закона от 24.05.1999 № 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"; г) правовой статус такой категории мигрантов, как вынужденные переселенцы, регулируется Законом РФ от 19.02.1993 № 4530-1 "О вынужденных переселенцах"; д) правовое положение иностранных граждан конкретизируется в Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; е) конституционное право иностранных граждан и лиц без гражданства на убежище определяется Федеральным законом от 19.02.1993 № 4528-1 "О беженцах", который определяет основания и порядок признания иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами на территории РФ, а также устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии прав и законных интересов данной категории лиц; ж) Федеральный закон от 15.01.2007 № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" определяет административно-правовой механизм учета иностранных граждан и государственного контроля за въездом иностранных граждан в Россию и их пребывания в России.

Важную роль играют Указы Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации", от 14.09.2012 № 1289 "О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" и др. Из нормативных правовых актов Правительства РФ нужно выделить постановления от 17.07.1995 № 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию", от 24.03.2003 № 167 "О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации", от 13.07.2012 № 711 "О вопросах Федеральной миграционной службы" и др.

Одним из важнейших направлений практической деятельности по противодействию незаконной миграции является совершенствование учета иностранных граждан, въезжающих в Россию, пребывающих на ее территории и выезжающих за ее пределы. В соответствии с приказом МВД России № 148, МИД России № 2562, ФСБ России № 98, Минэкономразвития России № 62, Мининформсвязи России № 25 от 10.03.2006 на базе ФМС России создан центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в России, содержащий информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства, въезжающих в Россию, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в ней и выезжающих из России, предназначенный для совместного ведения и использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и являющийся составной частью федеральной межведомственной информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в России. Созданная информационная система позволяет учитывать данные каждого мигранта и контролировать его в период пребывания на территории РФ.

Организация надзора во многом взаимосвязана с четкой правовой регламентацией компетенции государственных органов в сфере регулирования миграционных отношений и реализации государственной миграционной политики. Согласно Положению о Федеральной службе по труду и занятости, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 324, Роструд осуществляет функции по оказанию государственных услуг в сфере трудовой миграции, в том числе выдачу работодателям заключений о привлечении и использовании иностранных работников. В соответствии с Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и во исполнение постановления Правительства РФ от 01.11.2002 № 790 "О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации" органы исполнительной власти субъектов РФ ежегодно, начиная с 2003 г., представляют не позднее 1 октября в МВД России предложения об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в России. ФМС России в соответствии с административными регламентами осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также законотворческие функции. Во исполнение постановления Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" приказом ФМС России от 30.11.2005 № 128 "Об образовании территориальных органов ФМС России" образованы территориальные органы по субъектам РФ.

Анализ состояния законности в данной сфере отношений свидетельствует о массовых нарушениях правил миграционного законодательства как непосредственно иностранными гражданами, так и должностными лицами органов государственной власти. Органами прокуратуры выявлялись факты неправомерного задержания мигрантов, нарушения сроков пребывания задержанных в органах внутренних дел, некорректного обращения с ними, истребования документов, не предусмотренных законодательством, необоснованного отказа в оформлении разрешений на временное проживание и др. Распространенным является нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о регистрации по месту пребывания. Имеют место неправомерные отказы в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, не налажен надлежащий контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства.

К другим характерным нарушениям законодательства в сфере миграционных отношений относятся нарушения при оформлении и выдаче паспортов гражданина России, нарушения сроков оформления документов, порядка разрешения заявлений об утрате паспортов, регистрации граждан по месту пребывания (жительства). Часто имеют место нарушения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, нарушения законодательства при оформлении гражданства Российской Федерации. В ходе проверок нередко выявляются факты регистрации иностранных граждан по несуществующим адресам.

В деятельности сотрудников ФМС России имеют место факты требования от граждан при получении паспортов представления документов, не предусмотренных законодательством (справок о регистрации по месту жительства, по месту пребывания, вкладыша, подтверждающего наличие у ребенка гражданства России), нарушений сроков оформления паспортов.

Зачастую привлечение иностранной рабочей силы ведется хозяйствующими субъектами в отсутствие необходимых разрешений; заключаемые с мигрантами трудовые договоры не содержат необходимых обязательных условий, а в ряде случаев трудовые отношения вообще официально не оформляются; не обеспечиваются элементарные условия, гарантирующие безопасный труд, что влечет высокий производственный травматизм; работники лишены социально-трудовых льгот; допускаются факты насильственных удержаний. Защита трудовых прав иностранных работников затруднена их зависимостью от работодателей, незнанием норм трудового законодательства.

Наиболее распространенными нарушениями в отношении беженцев и вынужденных переселенцев являются: произвольное изменение установленного порядка регистрации беженцев и вынужденных переселенцев, т.е. установление различных ограничений, усложнение процедур решения вопросов, взимание непредусмотренных платежей; необоснованный отказ в регистрации граждан по месту их пребывания; нецелевое использование выделенных бюджетных средств для обустройства мигрантов; отсутствие контроля со стороны органов миграционной службы на местах за целевым расходованием средств, предназначенных для нужд беженцев, вынужденных переселенцев; непринятие надлежащих мер органами миграционной службы для обеспечения исполнения подрядными организациями договоров на долевое участие в строительстве жилья для данной категории граждан; незаконный отказ в присвоении статуса беженца и вынужденного переселенца; необоснованное предоставление статуса беженца; нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб, заявлений и иных обращений граждан должностными лицами органов миграционной службы; нарушения в деятельности контролирующих органов по вопросам ежегодного переучета беженцев и вынужденных переселенцев, ведению их личных дел.

Распространены факты несоблюдения требований законодательства органами ФМС России при привлечении иностранных граждан и юридических лиц к административной ответственности. В нарушение ст. 25.1,28.2 и 29.7 КоАП протоколы об административных правонарушениях рассматриваются без участия лиц, в отношении которых ведутся административные производства, они не уведомляются о месте и времени, а также результатах рассмотрения дел. Зачастую в протоколах об административных правонарушениях не указывается статья КоАП, предусматривающая административную ответственность за правонарушение, нет объяснения виновного, сведений о членах семьи гражданина на территории РФ, документы о личности привлекаемого.

Органам прокуратуры для эффективного осуществления надзора необходимо иметь полную информацию, дающую представление о работе ФМС России и ее территориальных органов. В этих целях необходимо правильно определить источники информации о состоянии законности в данной сфере. В первую очередь в их числе: материалы прокурорских проверок, проведенных ранее как в связи с разрешением жалоб и обращений, так и на плановой основе, результаты и материалы внутренних ведомственных проверок, статистическая отчетность о результатах деятельности, судебная практика. В ФМС России действует система отчетности ее территориальных органов, утв. приказом ФМС России от 08.02.2007 № 31, в которую входят, в частности, следующие формы отчетности: 1-РД (результаты деятельности территориального органа ФМС России); 1-АП (сведения об административных правонарушениях и преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства). Одновременно сохранены установленные ранее для паспортно-визовых подразделений и подразделений по делам миграции МВД России, ГУВД (УВД) субъектов РФ формы отчетности и порядок их представления, касающиеся информации о количестве беженцев, нуждающихся в получении временного жилья, информации о численности лиц, получивших статус беженца или временное убежище и не прошедших ежегодный переучет, и др.

При проверке исполнения законодательства о гражданстве, праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, законодательства, регулирующего порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ территориальными органами ФМС России прокурорам необходимо проверить следующие вопросы:

– на законных ли основаниях отказывают гражданам в регистрации по месту жительства или пребывания, в выдаче паспортов Российской Федерации, в выезде за границу как на постоянное жительство, так и временное, на въезд в Россию иностранных граждан, в выдаче разрешения на временное проживание в регионе иностранных граждан, а также на законных ли основаниях снимают граждан с регистрационного учета по инициативе службы и сокращается срок пребывания иностранцев в России;

– нет ли фактов необоснованного отказа в приеме заявлений (ходатайств) граждан о приобретении или подтверждении гражданства Российской Федерации, о выходе из гражданства Российской Федерации, о регистрации по месту жительства, о выдаче заграничных паспортов;

– соблюдаются ли установленные законом сроки рассмотрения заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации (до шести месяцев), исполнения решений по вопросам гражданства, оформления и определения наличия гражданства Российской Федерации, выдачи заграничного паспорта (до месяца);

– налажен ли службой учет иностранцев, лиц без гражданства, их регистрация и миграционный учет, располагает ли она достоверными сведениями о количестве иностранцев, постоянно проживающих в регионе, временно находящихся в регионе, временно работающих на российских предприятиях по разрешениям на работу, о количестве лиц без гражданства, а также о беженцах, информирует ли служба о неблагоприятных миграционных тенденциях органы внутренних дел и органы представительной и исполнительной власти в целях принятия соответствующих мер;

– какие меры принимаются службой к иностранным гражданам, нарушающим режим пребывания в России, выражающееся в нарушении установленных правил въезда в Россию, либо отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России, либо в утрате таких документов при неподаче заявления об утрате таких документов в соответствующий орган, либо в несоблюдении установленного порядка регистрации, либо в несоблюдении порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из России по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию РФ и должностным лицам, не выполняющим обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в России и транзитного проезда через территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, установленного порядка оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места пребывания или жительства в России и выезда за ее пределы;

– принимаются ли меры к выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России, не нарушаются ли требования законодательства при осуществлении процедуры выдворения. Необходимо проведение проверок в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, где содержатся иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы России по решению суда, до реализации этой процедуры;

– взаимодействуют ли территориальные органы ФМС России с территориальными органами ФСБ России, ФНС России, органами прокуратуры, участковыми инспекторами, с другими структурными подразделениями ГУВД (УВД), военными комиссариатами, органами записи актов гражданского состояния и другими органами по вопросам обмена информацией, проведения совместных проверок и других мероприятий, направленных на выявление нарушений миграционного законодательства (например, проводятся ли совместные с миграционной службой проверки соблюдения паспортного режима иностранцами, в том числе работающими на российских предприятиях).

При проведении проверки законности привлечении и использования иностранной рабочей силы прокурорам, исходя изданных о совершенных правонарушениях, нужно обратить внимание на следующие вопросы: а) осуществляется ли оформление и выдача разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с законодательством РФ; б) законны ли отказы в выдаче разрешений на работу иностранным гражданам, а также аннулирование выданных разрешений; в) обеспечиваются ли равные условия и оплата труда иностранных работников по отношению к гражданам Российской Федерации; г) не выходит ли за рамки установленной квоты выдача разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; д) осуществляют ли органы миграционной службы контроль за привлечением и использованием иностранной рабочей силы; е) соблюдается ли при этом принцип приоритетности права российских граждан на занятие рабочих мест, установлены ли с учетом этого региональные квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями; ж) не привлекаются ли к работе иностранные граждане, не имеющие на это полученного в установленном порядке разрешения на работу; з) уведомляет ли работодатель органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, орган, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте РФ, или налоговый орган о привлечении к трудовой деятельности в России иностранного гражданина или лица без гражданства в соответствии с приказом ФМС России от 28.06.2010 № 147 "О формах и порядке уведомления Федеральной миграционной службы об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации".

При организации надзора за исполнением законодательства о правах иностранных граждан прокурорам также необходимо наладить тесное взаимодействие с общественными организациями, располагающими важной информацией о фактах нарушений прав мигрантов.