Надзор за соблюдением политических прав человека и гражданина

Конституцией РФ гарантировано право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 1 ст. 32). Конституция РФ регулирует избирательные отношения в нескольких аспектах: во-первых, в ст. 3 закрепляется принцип народовластия; во- вторых, ст. 32 признает и гарантирует избирательные права граждан, устанавливает конституционное ограничение этих прав.

Ключевая роль в системе законодательства о выборах принадлежит Федеральному закону от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который имеет универсальный характер, поскольку устанавливает гарантии избирательных прав, общие для всех выборов, независимо от их уровня; действие Закона распространяется также на референдумы, проводимые в России. Выборы Президента РФ проводятся на основе обновляемого к предвыборному периоду индивидуального федерального закона. Порядок избрания депутатов Госдумы определяет Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в котором зафиксированы общие положения выборов депутатов Госдумы, регулируется порядок избирательных процедур и действий, закреплен статус кандидатов, описан порядок замещения вакантных депутатских мандатов и установлена ответственность за нарушения законодательства.

Общие положения о проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления закреплены соответственно в Федеральных законах от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом конкретные процедуры проведения данной категории выборов устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. В случае отсутствия в субъекте РФ, муниципальном образовании соответствующей нормативно-правовой базы для проведения выборов местного уровня, а также органов и должностных лиц, ответственных за осуществление избирательных действий, подлежит применению Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

В настоящее время все большую роль в совершенствовании избирательного процесса в России играют современные технологии. Среди них – использование государственной автоматизированной системы "Выборы", работу которой регламентирует Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”". С внедрением указанной системы общество получило универсальный инструмент контроля за ходом подготовки и проведения выборов с помощью компьютерных технологий.

К законам смежных отраслей права, регулирующих отдельные аспекты избирательных отношений, относятся: Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 "О средствах массовой информации", Федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Статус политических партий и избирательных объединений определяется: Федеральными законами от 11.07.2001 № 95-ФЗ "О политических партиях" и от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Проживание гражданина в границах территории избирательного участка, служащее основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом РФ от 25.06.1993 № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Порядок рассмотрения судами жалоб в связи с нарушением избирательных прав граждан регулируется ГПК. Уголовную и административную ответственность для нарушителей законодательства об избирательных правах граждан устанавливают соответственно УК и КоАП.

Конституции (уставы) субъектов РФ устанавливают срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, условия реализации гражданами своих избирательных прав. В некоторых регионах проведена кодификация законодательства о выборах, приняты избирательные кодексы или законы о выборах в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ.

В надзорной деятельности прокуроры также руководствуются постановлениями и определениями КС РФ, постановлениями ЦИК России, организационно-распорядительными актами Генпрокурора РФ.

При осуществлении надзора за соблюдением избирательных прав граждан прокурорам следует исходить из того, что избирательные комиссии представляют собой публичный орган, наделенный специфическими полномочиями. Так, согласно ст. 21, 23 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ ЦИК России, избирательные комиссии являются соответственно федеральными государственными органами и государственными органами субъектов РФ (либо государственным органом в системе субъекта РФ – нижестоящие избиркомы), организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в России.

Работники органов прокуратуры в рамках рассмотрения конкретного заявления либо жалобы вправе проводить проверки и требовать от избирательных комиссий предоставления необходимых документов, совершать иные предусмотренные законом действия. Вместе с тем органы прокуратуры своими действиями не должны дестабилизировать нормальное функционирование избирательных комиссий или каким-либо образом вмешиваться в ход избирательной кампании. Установленные Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ гарантии независимости деятельности избирательных комиссий не освобождают их от обязанности рассматривать по существу акты прокурорского реагирования по фактам допущенных нарушений законодательства.

Реализация избирательных прав граждан в период проведения различных избирательных кампаний сопровождается отступлениями от требований законодательства о выборах. Нарушения допускаются на всех стадиях избирательного процесса: при составлении списков избирателей, при формировании избирательных комиссий, образовании избирательных округов, избирательных участков. Распространены также финансовые нарушения в ходе избирательной кампании. Наибольшее количество нарушений отмечается на стадиях выдвижения и регистрации кандидатов, при проведении предвыборной агитации, при проведении голосования и подсчете голосов. Именно на данных этапах надзор является в наибольшей степени необходимым и может оказаться действенным, поскольку права граждан здесь затрагиваются самым непосредственным образом.

При выявлении нарушений, выборе мер реагирования необходимо помнить о том, что избирательные права граждан, связанные с конкретными выборами, не реализованные в установленные законом сроки, как правило, не могут быть восстановлены.

К источникам информации о нарушениях избирательных прав граждан, помимо традиционных, относятся: а) решения органов законодательной и исполнительной власти, касающиеся выборов (например, по вопросам формирования избирательных комиссий, назначении повторных выборов и т.п.); б) материалы, поступающие в избирательные комиссии при регистрации кандидатов; в) данные налоговых органов, заключения контрольно-ревизионных комиссий; г) данные ЦИК России о нарушениях, допущенных в ходе проведения выборов. Сведения о нарушениях избирательных прав граждан могут быть получены и непосредственно прокурором, например, во время его присутствия на заседаниях избирательной комиссии, органов публичной власти. Основанием для проведения проверки могут быть обращения избирательных комиссий, располагающих данными о совершенных правонарушениях и преступлениях.

Организация прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах включает;

1) общие вопросы организации. При проведении на поднадзорной территории избирательной кампании, независимо от уровня выборов, должно быть обеспечено: взаимодействие различных структурных подразделений прокуратуры (по отраслям прокурорского надзора); особый режим работы (дежурства в выходные дни); рассмотрение обращений, заявлений о нарушении избирательного законодательства в сокращенные сроки; отдельный учет данных о нарушениях законности в ходе избирательной кампании; систематическое направление информации о ходе избирательной кампании в вышестоящую прокуратуру;

2) организационные действия в преддверии избирательной кампании. На стадии подготовки к избирательной кампании (либо в начале избирательной кампании) органами прокуратуры проводятся следующие мероприятия: а) встречи с председателями избирательных комиссий, редакторами СМИ, руководителями контролирующих органов; б) участие работников прокуратуры в работе семинаров, "круглых столов", других мероприятий, посвященных вопросам избирательного законодательства, проводимых как органами прокуратуры, так и избиркомами и соответствующими комитетами законодательных органов; в) выступление работников прокуратуры в СМИ; г) составление планов мероприятий по обеспечению проведения выборов;

3) организацию надзора в ходе избирательной кампании. В период избирательной кампании надзор за соблюдением избирательных прав граждан согласно определенным задачам и предмету осуществляют структурные подразделения: а) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; б) по надзору за следствием и дознанием; в) по надзору за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере; г) иные структурные подразделения.

В прокуратуре соответствующего уровня: а) издаются приказы (указания) об организации деятельности прокуратуры в период избирательной кампании; б) издаются приказы о создании рабочих групп. Рабочие группы создаются для сбора и анализа информации о состоянии законности, оперативного рассмотрения заявлений, сообщений и иных сигналов о нарушениях избирательного законодательства, своевременного и эффективного принятия мер по предупреждению, выявлению, пресечению нарушений законодательства о выборах и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещению причиненного ущерба и восстановлению нарушенного права; в) устанавливается дежурство по личному приему граждан в выходные дни на весь период избирательной кампании (п. 11 ст. 75 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ); г) анализируется информация о состоянии законности в период избирательной кампании (как правило, дважды в месяц); д) изучаются результаты анализа состояния законности в период избирательной кампании и сведения о наиболее серьезных нарушениях, преступлениях незамедлительно направляются в вышестоящую прокуратуру; е) ведется отдельный (специальный) учет поступающих сообщений о нарушениях избирательного законодательства; ж) проводятся межведомственные координационные совещания руководителей правоохранительных и контролирующих органов; з) еженедельно проводятся заседания рабочих групп; и) в период избирательной кампании сокращаются сроки рассмотрения заявлений и сообщений о нарушениях закона.

В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ решения по жалобам, поступившим в период избирательной кампании, принимаются: а) в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования; б) в день голосования или вдень, следующий заднем голосования, – немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок;

4) организационные действия по окончании избирательной кампании заключаются в том, что: а) соответствующие структурные подразделения органа прокуратуры анализируют состояние законности в период избирательной кампании. Общий анализ, как правило, осуществляет руководитель внутренней рабочей группы (структурного подразделения по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов). Докладная записка о состоянии законности в период избирательной кампании представляется в вышестоящую прокуратуру; б) по итогам избирательной кампании проводится координационное совещание, коллегия прокуратуры; в) вышестоящая прокуратура направляет информационные письма о состоянии законности на территории РФ, субъекта РФ в период избирательной кампании в нижестоящие прокуратуры.

Применительно к основным стадиям избирательного процесса можно выделить вопросы, подлежащие проверке в период выборов:

– при назначении выборов необходимо установить, имеются ли основания для назначения выборов; имеет ли в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования орган или должностное лицо, принявшее решение о назначении выборов, соответствующие полномочия;

– при регистрации (учете) и составлении списков избирателей установить, осуществляется ли уполномоченным органом или должностным лицом регистрация избирателей; представлены ли сведения о зарегистрированных избирателях в установленные законом сроки в избирательные комиссии; соответствуют ли данные сведения действительности, учтены ли все избиратели, зарегистрированные на данной территории, нет ли случаев регистрации выбывших избирателей;

– при образовании избирательных округов и участков следует установить, уполномоченным ли органом утверждена схема избирательных округов; имеются ли избирательные округа, созданные на территориях, не граничащих между собой;

– при формировании избирательных комиссий важно обратить внимание: уполномоченным ли органом предложены кандидаты в члены избирательной комиссии; не включены ли в нее лица, которые в силу закона не могут быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса;

– на этапе выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и их регистрации должно быть установлено, все ли необходимые документы представлены кандидатами; не проводился ли сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата ранее установленного срока среди граждан, не обладающих активным избирательным правом в соответствующем избирательном округе, в месте, где сбор подписей запрещен, органом или лицом, которым сбор подписей запрещен, а равно с принуждением либо с предложением вознаграждения; достаточное ли количество подписей собрано для регистрации кандидата; не было ли подделки подписей и подписных листов; не было ли кандидату отказано в регистрации по основаниям, не установленным законом;

– на этапе предвыборной агитации совершается наибольшее количество нарушений избирательного законодательства, поэтому прокурорами особое внимание должно быть обращено на пресечение таких нарушений, как подкуп избирателей; проведение предвыборной агитации в период, когда она запрещена, в местах, где она запрещена, или лицом, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом; публикация агитационных материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда; нарушение правил опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, связанного с выборами; изготовление и распространение анонимных агитационных материалов;

– при финансировании выборов необходимо обратить внимание, предусмотрены ли в соответствующем бюджете на очередной финансовый год средства на подготовку и проведение выборов; своевременно ли данные средства перечислены избирательным комиссиям; своевременно ли создан избирательный фонд кандидата, избирательного объединения; не вносились ли пожертвования в избирательный фонд лицами и организациями, которым это запрещено законом; не расходуются ли средства избирательного фонда на цели, не связанные с проведением избирательной кампании; предоставлены ли финансовые отчеты о расходовании средств избирательного фонда в установленный законом срок;

– при голосовании, подсчете голосов избирателей, установлении результатов выборов и их опубликовании особое внимание обратить, не выдавались ли избирателям лишние или заранее заполненные бюллетени для голосования; не было ли замены бюллетеней для голосования или их незаконного уничтожения; правильно ли произведен подсчет голосов избирателей; не внесены ли изменения в протокол об итогах голосования; оформлен ли протокол об итогах голосования и подписан ли он полномочным количеством членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

В органах внутренних дел проводятся проверки своевременности принимаемых в ходе избирательной кампании мер (в том числе по привлечению лиц к административной ответственности).

Актуальным направлением надзорной деятельности в период выборов является выявление угроз экстремистского характера, возникающих в ходе избирательных кампаний, и законное противодействие им. Отдельными кандидатами используются в предвыборной агитации существующие в обществе настроения, связанные с проблемами в области миграции, межнациональных и межконфессиональных отношений. Органам прокуратуры во время выборов необходимо взять под особый контроль исполнение органами внутренних дел требований ст. 16 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" в части вынесения предупреждений в письменной форме организаторам массовых акций о недопущении осуществления экстремистской деятельности.

Прокурор вправе применять предусмотренные ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре меры реагирования. Кроме того, действующее законодательство предусматривает специальные основания для обращения прокурора в суды, к числу которых относятся заявления: 1) о назначении местного референдума (ч. 5 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); 2) о признании недействительным решения о проведении местного референдума (ч. 9 ст. 22 Закона); 3) об оспаривании решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 22 Закона); 4) об определении срока выборов (п. 9 ст. 10 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ); 5) об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) (п. 12 ст. 77 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ, ч. 3 ст. 259 ГПК); 6) о защите избирательных прав (права на участие в референдуме) граждан России (ч. I ст. 259 ГПК).