Надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений

Надзор за исполнением законов о рассмотрении обращений граждан представляет собой деятельность прокурора, направленную на обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение, восстановление их нарушенных прав и наказание виновных должностных лиц. Правовой основой этого направления надзорной деятельности являются ст. 21–28 Закона о прокуратуре. Руководящие указания содержатся в приказах Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 и от 07.12.2007 № 195.

Основополагающие принципы правового регулирования реализации права на обращения в России сформулированы в ст. 33 Конституции РФ, согласно которой: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Особое место среди нормативных правовых актов, закрепляющих основные направления политики государства по отношению к обращениям граждан, занимает

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который устанавливает принципы, порядок и гарантии реализации данного права. Однако Закон не распространяется на некоторые категории обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными законами.

Следует также отметить Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", согласно которому "каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы" (ст. 1). В то же время он не распространяется на действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (ст. 3).

Порядок рассмотрения и разрешения обращений, приема граждан в органах прокуратуры установлен Законом о прокуратуре и приказом Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45.

Статья 10 Закона обязывает прокуроров рассматривать и разрешать обращения, содержащие сведения о нарушении законов, а в ст. 27 определено, что прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

Статья 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Поскольку Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ предполагает возможность правотворчества субъектов РФ в данной сфере (ч. 2 ст. 3), к источникам правового регулирования реализации права на обращения другого уровня относится законодательство субъектов РФ. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами. К настоящему времени в ряде субъектов РФ приняты самостоятельные законы о порядке реализации конституционного права на обращения.

Нормативными правовыми актами, призванными более детально и качественно обеспечить реализацию Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, служат инструкции по работе с обращениями граждан, которые действуют в большинстве органов государственной власти. В системе прокуратуры используется Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45. Приказом Главного военного прокурора от 18.03.2013 № 70 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры.

Нарушения порядка рассмотрения обращений граждан носят распространенный характер. К их числу можно отнести:

1) нарушения сроков рассмотрения обращений, установленных законом. Практика свидетельствует, что рассмотрение обращений граждан органами власти в срок свыше 30 дней без продления установленного Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ срока, без уведомления граждан о необходимости дополнительного времени для разрешения обращения стало самым массовым нарушением;

2) нарушения, связанные с некачественным рассмотрением и разрешением обращений граждан. Качество разрешения обращений граждан в органах государственной власти остается невысоким, проверочные действия исполнителей при рассмотрении обращений граждан носят формальный характер, проводятся поверхностно и неполно. Имеются случаи фактических "отписок" от заявителей, допускаются иные нарушения. Имеет место ненадлежащее извещение граждан о результатах рассмотрения их обращений; при направлении ответа заявителю не возвращаются прилагавшиеся к обращению документы;

3) нарушения, связанные с ненадлежащей организацией работы с обращениями граждан в органах и учреждениях и отсутствием контроля за состоянием этой работы. Наиболее распространены: ведение с нарушениями документации, отражающей ход работы с обращениями граждан, регистрации жалоб, поступившей корреспонденции; отсутствие системности в переписке с гражданами; отсутствие или ненадлежащее ведение журналов регистрации приема граждан; отсутствие информации о порядке приема граждан; несоблюдение графика личного приема граждан должностными лицами. Особенно часто выявляются случаи, когда, несмотря на составленный график приема граждан, в котором в том числе указаны часы приема руководителей, фактически руководители прием не осуществляют, ссылаясь на занятость, и направляют заявителей к другим сотрудникам;

4) нарушения, связанные с направлением обращений на разрешение в другие органы. К ним относятся: необоснованность направления жалоб и заявлений в другие ведомства; направление обращений на рассмотрение должностных лиц, чьи действия обжалуются; письменные обращения, содержащие вопросы, решение которых не входит в компетенции данного органа, не принимаются и не регистрируются; нарушение сроков направления по подведомственности обращений, поступивших в органы, в компетенцию которых не входит их рассмотрение;

5) нарушения, связанные с изданием органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления нормативных актов, содержащих нормы, ограничивающие права граждан на обращения. Практика показывает, что в изданных такими органами правовых актах допускаются нарушения норм Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, ограничивающие права и свободы граждан или устанавливающие не предусмотренные законом обязанности;

6) нарушения, связанные с реализацией права на обращение, совершаемые заявителями. При разрешении обращений имеются случаи, когда некоторые заявители пытаются использовать право на обращение в иных целях, чем действительная защита прав, свобод и охраняемых законом интересов. В обращениях намеренно искажаются факты, преувеличиваются проблемы. Обращения могут быть связаны со стремлением "затянуть" время, создать неприятности конкурентам, другим лицам и т.д., поэтому прокурорским работникам при разрешении обращений необходимо тщательно проверять содержащуюся в них информацию, выяснять соответствие действительности изложенных в жалобах доводов. В то же время необходимо учитывать, что порой заявители, не обладая юридическими знаниями, могут и ошибочно относить какие-то действия или решения других лиц к неправомерным, тогда как на самом деле таковые закону не противоречат. По результатам рассмотрения подобных заявлений инициаторам обращения необходимо направлять ответ разъяснительного характера со ссылкой на ст. 10 Закона о прокуратуре.

Источниками информации о нарушениях законодательства об обращениях являются: а) непосредственное установление прокурором нарушений законодательства об обращениях, выявленное в ходе проведения проверок в других сферах (соблюдение трудовых, социальных прав и пр.); б) заявления и обращения граждан в органы прокуратуры о неправомерных действиях органов государственной власти и местного самоуправления, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; в) материалы анализа состояния законности, решения коллегий, координационных и межведомственных совещаний, проведенных органами прокуратуры; г) материалы уголовных, гражданских и административных дел; д) материалы надзорной и правоприменительной практики; е) информация, полученная из государственных органов, общественных, правозащитных организаций; ж) сообщения СМИ; з) правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления; и) результаты социологических исследований; к) обращения граждан в правоохранительные органы, органы государственного контроля и надзора, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, СМИ; л) переписка граждан с органами власти, организациями, контролирующими и правоохранительными органами; м) отчеты о работе органов государственной власти и местного самоуправления; н) материалы проверок подконтрольных объектов.

В ходе проведения проверок исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений прокурорам рекомендуется:

– установить, чем регламентирована работа с обращениями в поднадзорных органах на локальном уровне: ведомственной инструкцией, приказом, административным регламентом, положением об отделе (ответственном) по работе с обращениями. Изучить данный документ на предмет соответствия нормам Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ. При выявлении противоречий принять меры реагирования, как правило, принести протест;

– выяснить, на кого возложены обязанности по приему и регистрации жалоб, по контролю за рассмотрением обращений, отправке ответов. Если данные функции "рассредоточены" между несколькими подразделениями (организационно-контрольным, отделом делопроизводства (канцелярией), секретариатом, экспедицией), установить, обеспечивает ли сложившаяся структура неукоснительное исполнение требований закона по своевременной регистрации и качественному разрешению обращений;

– установить, какая форма учета обращений (журнальная, с помощью карточек, специальная электронная программа) используется, а также каков порядок прохождения корреспонденции от руководства к исполнителям и проверки доводов заявителей;

– выяснить, кем и как анализируется работа с обращениями (ежемесячно, поквартально, раз в полгода, раз в год, в цифровой форме, в виде пояснительной записки). Используются ли данные сведения при текущем и перспективном планировании для повышения качества оказания услуг населению;

– сплошным либо выборочным методом (за определенный период, по конкретной тематике или по отдельному исполнителю) изучить обращения, рассмотренные данным органом государственной власти или местного самоуправления. С этой целью истребовать материалы как по жалобам, разрешенным по существу доводов, так и направленным в соответствии с компетенцией. Такие материалы оформляются и хранятся, как правило, в виде номенклатурных дел, надзорных производств, нарядов переписки. Изучить эти материалы на предмет соблюдения требований Федерального закона от 02.95.2006 № 59-ФЗ. Принять меры реагирования при выявлении нарушений, в том числе: а) требований ч. 3 ст. 8 Закона, т.е. направления обращений, которые не входят в компетенцию данного органа, в иные органы государственной власти, контролирующие и правоохранительные ведомства, с нарушением семидневного срока либо неуведомлением об этом заявителей; б) требований ч. 2 ст. 12, т.е. неу- ведомления заявителей о продлении срока проверки по жалобе свыше 30 дней; в) требований ст. 9, т.е. необоснованного оставления жалоб без рассмотрения и ответа; г) требований ст. 10, 12, т.е. несоблюдение 15 и 30-дневных сроков разрешения жалоб. В этих целях сверить даты подписания ответов со сведениями о реальной отправке их заявителям, содержащимися в реестрах исходящей почтовой корреспонденции, журналах отправки нарочным. Выборочно проверить сведения о направлении ответов гражданам в ходе телефонных бесед либо личных встреч с заявителями.

Следует проанализировать качество разрешения обращений на предмет полноты проверок поставленных заявителями вопросов. Особое внимание обратить на случаи принятия положительных решений только при повторной проверке доводов граждан. При выявлении нарушений требований ст. 10 Закона об обеспечении должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления объективного, всестороннего рассмотрения обращений граждан, обязанности своевременно и по существу разрешать их, осуществлять проверки на местах и выносить обоснованные решения – принять действенные меры прокурорского реагирования;

– проверить соблюдение требований ст. 13 Закона при организации личного приема граждан и работе с устными обращениями. В этих целях выяснить реальную возможность для граждан узнать о месте и времени приема. В частности, предварительно произвести звонок по телефонному номеру канцелярии (отдела писем, секретариата). Установить, сообщается ли заявителям подробная информация о времени и порядке приема;

– выяснить, размещен ли в доступном для посетителей месте (в фойе, возле приемной, на первом этаже учреждения) стенд, содержащий образец обращения, требования к жалобе, график приема граждан руководством и сотрудниками. Установить, наглядны ли представленные на стенде материалы (выполнены крупным, цветным либо мелким шрифтом). Выяснить, где ведется прием, предоставлена ли гражданам фактическая возможность написать заявление;

– установить, ведется ли данным органом интернет-сайт. Выяснить, обеспечивает ли сайт оперативное размещение информации, связанной с деятельностью и адресно-справочными данными учреждения. Обеспечивает ли сайт оперативный доступ к открытой ведомственной информации, в том числе о предоставляемых услугах и условиях их получения, включая регламенты их предоставления, бланки форм, анкет и заявок, справочных и методических рекомендаций по их заполнению и сдаче, разъяснений для неподготовленных категорий граждан. Обеспечивает ли сайт организацию интерактивного взаимодействия с гражданами в рамках предоставления информации, обратную связь и обработку обращений;

– проверить соблюдение графика приема. Обеспечить присутствие прокурора при проведении приема граждан руководителем учреждения (его заместителем, начальниками подразделений). Установить, какая форма регистрации граждан, пришедших на прием, используется. В частности, проверить соблюдение требований ч. 3 ст. 13 Закона об обязательном занесении сведений об устных обращениях граждан на карточку личного приема граждан;

– проверить соблюдение требований ч. 2 ст. 8 Закона о регистрации жалоб в трехдневный срок с момента поступления. Проверку осуществить на примере жалоб с личного приема либо обращений, поступивших заказной (простой либо с уведомлением) корреспонденцией. С этой целью до начала проверки получить сведения от руководителя местного почтового отделения о доставленной в адрес проверяемого учреждения корреспонденции.

Кроме того, для обеспечения законности правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по вопросам реализации права граждан на обращение, прокурору следует на системной основе знакомиться с такими правовыми актами и проводить периодические проверки на поднадзорных объектах. Проверяя законность данных правовых актов, прокурор дает им правовую оценку, делая акцент на вопросах соответствия издаваемых правовых актов законам, а именно: не вышел ли орган за пределы своей компетенции; не содержит ли правовой акт нормы, противоречащие федеральному законодательству; не допущены ли в изданных правовых актах нарушения норм закона, ограничивающие права и свободы граждан или устанавливающие не предусмотренные законом обязанности.