Лекция 11. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
– сущность надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
– пределы надзорной деятельности прокурора соответственно в сфере исполнения законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, уголовно-исполнительными инспекциями, а также администрациями специализированных учреждений, исполняющих назначаемые судом принудительные меры медицинского характера;
– основные вопросы, подлежащие выяснению прокурором в ходе проведения проверок в указанных органах и учреждениях;
– основания для применения прокурором мер реагирования в связи с выявленными нарушениями законов в названных органах и учреждениях;
уметь
– формулировать предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу применительно к деятельности отдельно взятых органов и учреждений;
– составлять акты прокурорского реагирования в соответствии с заданной преподавателем конкретной фабулой;
владеть
– понятийным аппаратом, присущим рассматриваемой сфере надзорной деятельности, включая законодательную типологизацию органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом принудительные меры медицинского характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Сущность, предмет, пределы надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу является самостоятельной и общепризнанной отраслью функции прокурорского надзора, получившей нормативное закрепление в гл. 4 разд. III Закона о прокуратуре. Необходимо отметить, что отраслевое обособление рассматриваемого направления надзорной деятельности прокуроров возникло давно. Информация об осуществлении прокурорами надзора в этой сфере в период существования Российской империи изложена в параграфе 1.2 настоящего Учебника.
В советский период с самого начала функционирования возрожденной Прокуратуры РСФСР, а затем и СССР на нее возлагались соответствующие задачи. Так, согласно подп, "г" п. 2 постановления ВЦИК от 28.05.1922 "Положение о прокурорском надзоре". Прокуратура была призвана наблюдать за правильностью содержания заключенных под стражей, а подп, "з" п. 13 на прокуроров возлагались проверка правильности содержания под стражей во всех без исключения местах лишения свободы и освобождение лиц, неправильно содержащихся. В Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955, имелась гл. V "Надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы", где раскрывался предмет рассматриваемой отрасли, перечислялись полномочия прокурора, в том числе его обязанность незамедлительно освободить из-под стражи всякого, кто незаконно подвергнут аресту или незаконно содержится под стражей в местах лишения свободы (ст. 34). В свою очередь, в ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 "О прокуратуре СССР" среди основных направлений деятельности прокуратуры СССР прямо назывался надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Аналогичное название имела и гл. 4 разд. III этого законодательного акта, в которой формулировались отраслевые задачи и полномочия прокуроров. Наконец, первоначальная редакция ныне действующего Закона о прокуратуре до 1995 г. в гл. 3 разд. III регламентировала специфику надзора за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, но в содержательном плане уже фактически не отличалась от современной законодательной характеристики рассматриваемой отрасли.
Несмотря на то что в действующей редакции названия рассматриваемой надзорной отрасли исполнение законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных иод стражу вынесено в конец, с точки зрения логики это является неправильным и в этом смысле позиция законодателя в перечисленных выше утративших силу документах выглядела грамотнее. Ведь ОГЛАВЛЕНИЕ задержанных и заключенных иод стражей сопряжено, как правило, с досудебной частью уголовного судопроизводства и основания для применения в отношении физических лиц соответствующих мер закреплены в УПК. Так, согласно гл. 12 Кодекса задержание лица, подозреваемого в совершении преступления, относится к мерам процессуального принуждения и в силу ч. 1 ст. 91 орган дознания, дознаватель, следователь вправе применять ее, если инкриминируемое задерживаемому деяние влечет за собой наказание в виде лишения свободы, при наличии одного из следующих оснований:
1) когда это лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения;
2) когда потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как совершившее преступление;
3) когда на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления.
В свою очередь, заключение иод стражу как наиболее серьезная из мер пресечения в силу ст. 108 УПК применяется по решению суда в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше трех лет при невозможности применения иной, более мягкой меры пресечения. В исключительных случаях эта мера может быть избрана в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы па срок менее трех лет, при наличии одного из следующих обстоятельств:
1) подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории РФ;
2) его личность не установлена;
3) им нарушена ране избранная мера пресечения;
4) он скрылся от органов предварительного расследования или от суда.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Φ3 "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" лица, задержанные по подозрению в совершении преступления, содержатся в изоляторах временного содержания (ИВС) органов внутренних дел и пограничных органов федеральной службы безопасности. Местами применения меры пресечения в виде заключения под стражу являются следственные изоляторы (СИЗО) ФСИН России.
В следственном изоляторе также могут содержаться:
– лица, правовой статус которых определяется законодательством других стран и в отношении которых в соответствии со ст. 466 У ПК имеется решение судебного органа иностранного государства о применении меры пресечения в виде заключения под стражу;
– осужденные, в отношении которых приговоры вступили в законную силу, оставленные по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 74, ст. 77, 77.1 УИК, или поступившие в СИЗО по основаниям, предусмотренным ст. 77.1 УИК.
Кроме того, в соответствии с ч. 76 УИК в СИЗО могут создаваться транзитно-пересыльные пункты (ТПП) для временного содержания осужденных, следующих к месту отбывания наказания или перемещаемых из одного места отбывания наказания в другое. При этом предельный срок пребывания в ТПП составляет не более 20 суток.
Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-Φ3 также определяет, что в предусмотренных им случаях местами содержания иод стражей подозреваемых и обвиняемых могут являться учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющие уголовное наказание в виде лишения свободы, и гауптвахты.
Статьей 10 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Φ3 предусмотрено, что осужденные, отбывающие уголовное наказание в исправительных учреждениях, задержанные но подозрению в совершении другого преступления, могут содержаться в этих учреждениях, но изолированно от других осужденных. В свою очередь подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, могут содержаться в тюрьмах или на территории учреждений, исполняющих наказания (в колониях), в специально оборудованных для этих целей помещениях, функционирующих в режиме СИЗО. Перечень таких учреждений утверждается Минюстом России по согласованию с Генпрокурором РФ. Таким образом, проявляется одно из прокурорских полномочий, которое не является надзорным, но имеет важное значение и относится к специфическому направлению в рамках участия прокурора в правотворческой деятельности[1].
В свою очередь на гауптвахтах содержатся подозреваемые и обвиняемые военнослужащие. Согласно п. 2 приложения № 14 "О гауптвахте" к Уставу гарнизонной, комендантской и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495, на гарнизонной гауптвахте содержатся подозреваемые в совершении преступления или заключенные под стражу по судебному решению – не более 48 часов с момента задержания или заключения под стражу. В случае отложения судом принятия решения об избрании в отношении подозреваемого или обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу военнослужащие могут содержаться под стражей еще не более 72 часов с момента принятия судом такого решения. В исключительных случаях, когда доставка военнослужащих, заключенных под стражу, в СИЗО невозможна из-за отдаленности или отсутствия надлежащих путей сообщения, они могут содержаться на гауптвахте до 30 суток.
Важное значение в контексте прокурорского надзора в рассматриваемой сфере имеет надлежащее обеспечение реализации и соблюдения принципов содержания под стражей, перечисленных в ст. 4 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Φ3, а именно: законности; справедливости, презумпции невиновности; равенства всех граждан перед законом; гуманизма; уважения человеческого достоинства. ОГЛАВЛЕНИЕ под стражей не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым или обвиняемым в совершении преступлений. Эти принципы прямо вытекают из положений Конституции РФ. В частности, ч. 2 ст. 21 определено, что "никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Частью 2 ст. 22 установлено, что "арест, заключение под стражу и ОГЛАВЛЕНИЕ под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов". Важное значение имеет и ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, согласно которой "каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда".
Российская Федерация как правовое государство с учетом положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стремится к соблюдению норм актов международного права, касающихся вопросов содержания под стражей. К таковым можно отнести Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, утвержденные Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30.08.1955, Резолюцию Кабинета Министров Совета Европы от 19.01.1973 № (73) 5 "Стандартные правила обращения с заключенными", Конвенцию ООП против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.). Безусловным ориентиром в работе персонала названных выше структур с лицами, содержащимися под стражей, с учетом подпадания с 1998 г. Российской Федерации под юрисдикцию Европейского суда по правам человека являются нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950, на соответствие которой в указанном надгосударственном судебном органе рассмотрено немало жалоб от граждан и иных лиц, посчитавших, что их права и свободы были нарушены в период нахождения под стражей.
Таким образом, с учетом специфики содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, обусловленной предусмотренными законом ограничениями и запретами, а также принимая во внимание репутационные и финансовые издержки, которые несет Российская Федерации в силу многочисленных пока решений Европейского суда по правам человека, выносимых не в ее пользу, важное значение приобретает деятельность по минимизации допускаемых нарушений прав и свобод различных государственных и общественных институтов, видное место среди которых уделяется прокуратуре РФ, призванной в силу ст. 1 Закона о прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов.
Предмет надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу является частью закрепленного в ст. 32 Закона о прокуратуре отраслевого предмета и представляет собой:
– законность нахождения лиц в местах содержания задержанных и предварительного заключения (с учетом положений Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Φ3 правомерно для краткости говорить о местах содержания под стражей);
– соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, порядка и условий их содержания.
Раскрывая сущность законности нахождения лица под стражей, следует прежде всего говорить о том, что подобное нахождение обусловлено решением надлежащего должностного лица или судьи, принятого в соответствии с предусмотренными ст. 91 или 108 УПК основаниями, перечисленными выше. Законность нахождения определяется также неистечением установленного законом срока пребывания лица в месте содержания под стражей, поскольку за его рамками налицо явное нарушение закона, которое прокуроры обязаны пресекать и принимать меры по восстановлению нарушенных прав содержащихся иод стражей лиц и наказанию виновных в этом должностных лиц. В свою очередь соблюдение установленных прав и обязанностей лиц, содержащихся под стражей, порядка и условий их содержания необходимо рассматривать через призму положений Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Φ3, регулирующих соответствующие вопросы. При этом необходимо подчеркнуть, что в отличие от других отраслей прокурорского надзора, предмет рассматриваемой отрасли затрагивает соблюдение не только прав граждан, но и их обязанностей, поскольку режим содержания в связи с вовлечением их в орбиту уголовного преследования предписывает неукоснительное подчинение строгим нормативным установкам, включая выполнение законных требований персонала мест содержания задержанных. Здесь как раз более чем где-либо наглядно реализуется известный постулат о том, что не бывает прав без обязанностей. Поэтому прокурор, проверяя соответствующие структуры, помимо соблюдения прав содержащегося в них контингента, должен уделять внимание и вопросам его законопослушности. Права лиц, содержащихся под стражей, прописаны в главе II Закона № 103-Φ3. Основные обязанности обусловлены необходимостью соблюдать установленные требования к режиму и внутреннему распорядку в местах содержания под стражей (ст. ст. 16 и 17 Закона № 103-Φ3).
Характеристика предмета надзора в рассматриваемой сфере будет неполной, хотя законодатель об этом и умалчивает, без упоминания о законности (соответствии закону) правовых актов и решений, издаваемых (принимаемых) уполномоченными должностными лицами мест содержания задержанных. Более того, в контексте разговора о законности правовых актов правомерно отнести к предмету надзора в рассматриваемой сфере и нормотворческую деятельность Минюста России, а также иных федеральных органов исполнительной власти (ФСБ России и МВД России), уполномоченных в силу ст. 16 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Φ3 утверждать Правила внутреннего распорядка в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Установленное законодателем требование об обязательном согласовании проектов таких документов Генпрокурором РФ призвано исключить факты наличия в нормативных правовых актах положений, не соответствующих закону. Также к предмету надзора можно отнести законность принимаемых руководителями территориальных органов ФСИН России правовых актов (решений), затрагивающих рассматриваемую сферу правоотношений.
Название отрасли надзора ограничивает пределы проводимых прокурорами проверок изучением ими правильности исполнения администрациями и персоналом мест содержания под стражей исключительно положений закона и применением предусмотренных Законом о прокуратуре мер реагирования только в случаях выявления нарушений законов. Иное понимание сущности прокурорского надзора вступает в противоречие с положениями ст. 51 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-Φ3, согласно которой надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых осуществляют Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Законом о прокуратуре.
Кроме того, пределы надзора определяются компетенцией конкретно взятого территориального прокурора или прокурора специализированной (военной, транспортной и др.) прокуратуры, что определяется организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ и прокуроров регионального звена, о чем речь пойдет в параграфе 11.2.
Вместе с тем необходимо отметить, что прокуроры вправе в плановом порядке либо в связи с поступившей информацией проверять вопросы исполнения законов, связанные с организацией и прохождением службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы, например, в случае нарушения их трудовых прав. В современных условиях органы прокуратуры занимают особое место в механизме противодействия коррупции и исполнение соответствующего законодательства может проверяться в отношении работников уголовно-исполнительной системы.
Могут проводиться проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделяемых на ОГЛАВЛЕНИЕ указанной системы. Однако ведущая роль в надзорной работе прокуроров отводится вопросам, непосредственно связанным с отраженным в ст. 32 Закона о прокуратуре предметом надзора.