Надзор за исполнением законодательства об охране и защите нрав несовершеннолетних на образование
Правовую основу в данном направлении надзорной деятельности составляют Конституция РФ (ст. 43), СК (ст. 54, п. 2 ст. 56, п. 2 ст. 63), Федеральные законы от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 7, ч. 2, 3 ст. 9), от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее – Закон об образовании), постановление Правительства РФ от 11.02.2011 № 164 "Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования", законы субъектов РФ об образовании.
Федеральным законом от 08.11.2010 № 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" устанавливаются:
– обязательность соблюдения государственных требований в процессе реализации программы дошкольного образования;
– право на получение обучающимися документа государственного образца о прохождении им итоговой аттестации;
– порядок ведения федерального реестра документов государственного образца об образовании на электронных носителях, осуществляемого в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими принципами;
– перечень сведений, устанавливаемых Правительством РФ в федеральном реестре документов государственного образца;
– расширенная функция образовательных учреждений, их обязанность осуществлять периодическую самооценку деятельности, производить ее внутренний мониторинг, вести официальный сайт образовательного учреждения, обеспечивающий открытость его деятельности.
Данный Закон ввел новый порядок лицензирования и аккредитации образовательных учреждений. С 1 января 2011 г. лицензирование носит заявительный характер, предварительная экспертиза, ранее включенная в процедуру лицензирования, отменена, прохождение процедуры лицензирования и аккредитации возможно с использованием электронных средств. Лицензия стала бессрочной, но через год после ее получения лицензиат подвергается проверке со стороны лицензирующего органа. В последующем контрольные проверки будут проводиться без предварительного уведомления.
В ст. 93 Закона об образовании подробно регламентируется процедура контроля и надзора за деятельностью образовательных учреждений, который включает проверку содержания (полноту реализации госстандартов) и качества образования учащихся.
Проверке исполнения законодательства об образовании предшествует анализ фактического состояния законности в сфере обучения и воспитания несовершеннолетних, который строится на изучении статистики, отражающей:
1) данные об общеобразовательных учреждениях и результаты их деятельности по обучению и воспитанию подрастающего поколения:
– общее количество образовательных учреждений различных типов и видов (формы отчетности № 1-ОД "Сведения об учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; № 1-ДО "Сведения об учреждении дополнительного образования детей"; № ОШ-2 "Сведения о финансировании и расходах учреждения, реализующего программы общего образования"; №Д-13 "Сведения об учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; № 1-ДО (сводная) "Сведения об учреждениях дополнительного образования детей"; № 103-РИК "Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; № ОШ-2 (сводная) "Сведения о финансировании и расходах учреждений, реализующих программы общего образования", утв. приказом Росстата от 14.01.2013 № 12; № СУ-1 (Сведения о деятельности специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением), № СУ-2 (Сведения о деятельности специального учебно-воспитательного учреждения открытого типа для детей и подростков с девиантным поведением, утв. приказом Минобразования России от 25.08.1998 № 2222); № 4-ИУ-Школа (Отчет о состоянии общеобразовательного обучения осужденных, отбывающих наказание в исправительном учреждении, и несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, утв. приказом ФСИН России от 14.09.2005 № 761), № 53-ПС (Отчет о состоянии общеобразовательного обучения осужденных, отбывающих наказание в исправительном учреждении, и несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, утв. приказом ФСИН России от 27.09.2005 № 791));
– количество учащихся в образовательных учреждениях различных типов и видов (названные выше формы статотчетности);
– результаты обучения несовершеннолетних в образовательных учреждениях региона (количество сдавших Единый государственный экзамен (ЕГЭ), получивших не ниже минимального количества баллов, количество и доля участников ЕГЭ, получивших баллов ниже минимального количества) (статистика ЕГЭ (итоговые данные))[2];
– число учащихся, не желающих посещать школы, которых комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав направили
в специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа (форма отчетности Комиссии);
– число учащихся, отчисленных из общеобразовательного учреждения (учащиеся, которым разрешено оставить образовательное учреждение и которые исключены из образовательного учреждения). Помимо указанных выше форм отчетности о деятельности общеобразовательных учреждений разных видов и типов сюда входит также и отчетность Комиссии;
– число доставленных в органы внутренних дел несовершеннолетних, не имеющих образования, и число учащихся, задержанных в общественных местах за совершенные правонарушения (форма отчетности МВД России № 18, утв. приказом МВД России от 18.09.2003 № 739);
– число учащихся, наказанных за совершение административных правонарушений (форма отчетности Комиссии);
– число учащихся, осужденных за совершение преступлений (Форма отчетности Судебного департамента при ВС РФ № 12 (Отчет об осужденных, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте, утв. приказом Судебного департамента при ВС РФ от 14.05.2005 № 54, согласовано с Росстатом письмом от 06.05.2005 № АК-11-21/1224));
– число осужденных несовершеннолетних, не работавших и не учившихся (названная выше форма № 12);
2) данные о родителях учащихся, уклоняющихся от обучения, совершающих правонарушения:
– число привлеченных к административной ответственности родителей учащихся (ст. 5.35. 6.10, 20.22 КоАП) (форма отчетности Комиссии);
– применение семейно-правовых санкций (лишение, ограничение родительских прав) к родителям, дети которых обучаются в образовательных учреждениях (форма отчетности Судебного департамента при ВС РФ № 2 (Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел по первой инстанции, утв. приказом Судебного департамента при ВС РФ от 28.06.2013 № 130));
– число осужденных родителей, дети которых обучаются (ч. 2–4 ст. 150, ч. 2, 3 ст. 151 и ст. 156 УК) (форма отчетности Судебного департамента при ВС РФ № 1 (Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению уголовных дел по первой инстанции, утв. приказом Судебного департамента при ВС РФ от 28.06.2013 № 130));
3) данные о должностных лицах системы образования и педагогах, привлеченных к административной либо уголовной ответственности, в том числе о количестве педагогов, учителей, воспитателей, иных работников образования, осужденных за совершение преступлений (форма 11а – отчет о судимости по отдельным отраслям Судебного департамента при ВС РФ).
При подготовке к проверке исполнения законодательства об образовании помимо статистических источников целесообразно изучить:
– поступившие в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий контроль и надзор в сфере образования, прокуратуру, региональные общественные палаты, общественные приемные местных органов самоуправления жалобы, обращения граждан по поводу деятельности органов образования;
– материалы СМИ по поводу неудовлетворительной работы органов и учреждений образования;
– уголовные и гражданские дела, относящиеся к работе органов образования;
– существующую практику по делам об административных правонарушениях (пост. 5.35, 5.57, 6.10, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 20.22 КоАП), рассматриваемых Комиссиями и судами.
Собранный и проанализированный материал позволяет определить в общих чертах предмет надзора, его пределы и сформулировать основные положения плана (программы) надзорной проверки, в процессе осуществления которой необходимо обратить внимание на следующие вопросы:
– каковы тенденции развития в настоящее время сети учреждений дошкольного и общего образования в регионе в связи с проводимой политикой модернизации системы образования;
– соблюдаются ли требования закона при лицензировании и государственной аккредитации реорганизуемых образовательных учреждений;
– соответствуют ли федеральному и региональному законодательству включенные в устав образовательного учреждения правила приема в него;
– не содержат ли эти правила каких-либо дискриминационных правовых норм и норм, ограничивающих прием в дошкольные и общеобразовательные учреждения;
– нет ли случаев установления в правилах приема необходимости сдавать какие-либо экзамены, проходить собеседования и т.п.;
– организован ли подвоз учащихся в образовательные учреждения и соблюдаются ли при этом нормы безопасности;
– организованы ли в образовательных учреждениях группы продленного дня, классы компенсирующего обучения и специальные коррекционные классы для обучения детей с отклонениями в развитии, насколько законен перевод в такие классы;
– обеспечиваются ли учащиеся учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе;
– выявляются ли образовательными учреждениями несовершеннолетние и семьи, находящиеся в социально-опасном положении, и оказывается ли им помощь в обучении и воспитании;
– исполняется ли образовательными учреждениями п. 2 ст. 14 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в части помощи отстающим учащимся в освоении учебного материала. Взаимодействуют ли в этой работе образовательные учреждения с другими органами профилактики;
– соблюдаются ли права и интересы детей-инвалидов на получение образования: сколько детей-инвалидов обучается в образовательном учреждении, сколько детей данной категории не обучается в образовательном учреждении, но имеет для этого физические и психологические возможности;
– имеются ли в регионе (муниципальном образовании) факты коммерциализации образовательной деятельности, незаконной сдачи помещений в аренду, осуществляется ли иная деятельность, противоречащая федеральному и региональному законодательству и уставу образовательного учреждения;
– обеспечен ли в образовательном учреждении доступ в сеть Интернет. Обеспечены ли компьютеры, предназначенные для использования в учебном процессе, фильтрами, препятствующими получению информации, несовместимой с целями образования и воспитания (защита от просмотра порносайтов, получения информации экстремистской направленности и т.п.);
– выявлялись ли правоохранительными органами факты коррупции и взяточничества со стороны руководителей общеобразовательных учреждений и педагогов, жестокого обращения с учащимися и применения антипедагогических методов обучения и воспитания. Привлекались ли виновные к установленной законом ответственности;
– имеются ли факты поборов денежных средств с родителей за проведение строительных и ремонтных работ, доплату обслуживающему персоналу и педагогическим работникам, приобретение учебной и методической литературы, охрану учебных зданий, установление противопожарного и антитеррористического оборудования и т.п.;
– имеются ли факты вымогательства денег у родителей за прием детей в образовательное учреждение;
– осуществляется ли ведомственный контроль за законностью в деятельности образовательных учреждений.
Устранение выявленных прокурором нарушений закона производится с использованием различных мер прокурорского реагирования. В настоящее время активизируется исковая деятельность прокуратуры. Особую значимость представляют предъявляемые в защиту неопределенного круга лиц иски об обязании региональных и муниципальных властей своевременно предпринимать меры по защите жизни и здоровья учащихся. Важное значение имеете эффективное применение мер административного преследования, в том числе за нарушение ст. 5.57 КоАП.