Надзор за исполнением законодательства о банкротстве

Важным и обязательным инструментом правового регулирования экономических отношений, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. Основная цель института банкротства – защита прав кредиторов. Проблемы банкротства сохраняют свою актуальность в российской правоприменительной практике.

Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее – Закон о банкротстве) создал правовую основу для финансового оздоровления должника либо принудительной или добровольной его ликвидации, предельно расширил круг лиц, которые могут быть признаны банкротами (физические и юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций), существенно сблизил права конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, более детально регламентировал процедуры созыва и проведения собрания кредиторов и комитета кредиторов, полномочия арбитражных управляющих, процессуальный порядок рассмотрения дел о несостоятельности, что, безусловно, повышает гарантии прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле о банкротстве.

Согласно ст. 2 Закона под несостоятельностью (банкротством) понимается признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.

В ст. 3 Закона определяются признаки банкротства граждан и юридических лиц. Юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены. Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом обладают должник, конкурсный кредитор, уполномоченные органы (ст. 7 Закона). Действие Закона о банкротстве распространяется на юридических лиц, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с ГК. В соответствии со ст. 25 ГК индивидуальный предприниматель, который не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности, может быть признан несостоятельным (банкротом) по решению суда. Индивидуальный предприниматель, к которому имеется не удовлетворенное в течение трех месяцев требование (совокупность требований) на общую сумму не менее 10 тыс. руб., может быть признан банкротом вне зависимости от того, превышает ли сумма его обязательств стоимость принадлежащего ему имущества (постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 № 51 "О рассмотрении дел о банкротстве индивидуальных предпринимателей"),

АПК определяет порядок рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве), право на обращение в арбитражный суд по делам о несостоятельности (банкротстве), процедуру примирения по делам о несостоятельности (банкротстве) (ст. 223–225).

В целях организации исполнения законодательства о банкротстве были приняты Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", постановления Правительства РФ от 03.02.2005 № 52 "О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих", от 29.04.2006 № 260 "О мерах по реализации Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций”", от 29.09.2008 № 724 "Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций".

Постановлением Правительства РФ от 29.05.2004 № 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве" утверждено Положение, определяющее порядок предъявления и объединения требований по уплате обязательных платежей в бюджеты всех уровней, а также в государственные внебюджетные фонды и требований по денежным обязательствам перед Россией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве. В постановлении Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" предусмотрено, что ФНС России и ее территориальные органы представляют в соответствии с законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) интересы России по обязательным платежам и (или) денежным обязательствам (п. 5.11).

Приказом Минэкономразвития России от 08.07.2010 № 284 утвержден Порядок размещения сведений, содержащихся в едином государственном реестре саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, на официальном сайте Росреестра в сети "Интернет".

Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), а также реализует полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Законом о банкротстве, а также полномочия собственника имущества должника – федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства, выступает уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 77 Федерального закона "Об акционерных обществах".

Минэкономразвития России является регулирующим органом в случаях, предусмотренных Законом о банкротстве. Указом Президента РФ от 25.12.2008 № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" установлено, что в ведении Минэкономразвития России находится Росреестр, который в соответствии с Законом о банкротстве является регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Несмотря на то что Закон о банкротстве не упоминает о роли прокуратуры в делах о несостоятельности, роль надзорной деятельности прокуроров в данной сфере правоотношений сохраняет актуальность. Прокурорская практика показала, что наиболее типичными нарушениями этого законодательного акта в деятельности конкурсных управляющих являются:

– невыполнение обязанностей, возложенных на конкурсных управляющих по поиску, выявлению и возврату имущества должника, находящегося у третьих лиц, по взысканию дебиторской задолженности (п. 2 ст. 129);

– нарушение порядка проведения собрания кредиторов, в том числе ненадлежащее уведомление кредиторов о проведении собрания, нарушение периодичности проведения собраний;

– неоплата текущих платежей (ст. 5);

– невыполнение требований по составлению отчетов о ходе конкурсного производства и составлению протоколов собраний кредиторов комитетов (ст. 143);

– нарушение правил ведения реестра требований кредиторов (ст. 16);

– нарушение порядка опубликования сведений по процедурам банкротства, предусмотренным ст. 28;

– нарушение очередности удовлетворения требований кредиторов, в том числе непогашение задолженности по выплате заработной платы, неперечисление страховых взносов обязательного пенсионного страхования, невыплата отпускных, пособий в связи с ликвидацией предприятия (ст. 134);

– неуведомление работников должника о предстоящем увольнении (ст. 129);

– нарушения при организации и проведении торгов, проведении инвентаризации, реализации имущества должника (ст. 139);

– осуществление операций с денежными средствами должника, минуя основной счет должника в банке, в том числе необоснованное расходование денежных средств должника (ст. 133);

– ненадлежащее проведение анализа финансового состояния должника (п. 1 ст. 67);

– непринятие мер по сохранности имущества должника;

– непринятие мер по погашению кредиторской задолженности;

– привлечение к осуществлению процедур банкротства организаций, дублирующих права и обязанности арбитражных управляющих, с оплатой услуг за счет имущества должника;

– нарушение срока проведения процедур банкротства; затягивание процедур банкротства;

– передача прямых обязанностей, возложенных федеральным законодательством о банкротстве на арбитражного управляющего, третьим лицам.

Надзор за исполнением рассматриваемого законодательства является важной составляющей стратегии противодействия экономической преступности в рассматриваемой сфере. Он позволяет решать следующие задачи:

– своевременное выявление ведомственных, региональных и местных нормативных правовых актов, противоречащих действующему федеральному законодательству о несостоятельности (банкротстве), принятие мер к их отмене или внесению соответствующих изменений в эти акты;

– эффективное использование права прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

– обеспечение выполнения арбитражными управляющими обязанностей по выявлению признаков преднамеренного и фиктивного банкротства;

– осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности органов государственного управления, на которых возложена реализация правовых процедур в рамках законодательства о несостоятельности (банкротстве);

– оказание правовой помощи работникам предприятий, которые подвергаются банкротству;

– оспаривание сделок, совершенных с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст. 169 ГК), мнимых, притворных сделок (ст. 170 ГК), сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой.

Задача органов прокуратуры в современных условиях видится в том, чтобы выявлять и пресекать преступные действия и административные правонарушения, осуществить надзор за государственными органами, реализующими контрольные функции, координировать усилия правоохранительных и контролирующих органов. В связи с этим изменились приоритеты в организации прокурорского надзора, в том числе в сфере исполнения законодательства о банкротстве.

Серьезного конструктивного подхода к себе заслуживает такой элемент организации надзора, как информационное обеспечение надзорной деятельности прокурора в сфере несостоятельности (банкротства), которое включает в себя как действия, направленные на получение необходимой информации о состоянии законности в данной сфере правоотношений, так и действия по накоплению и обработке данной информации.

Основаниями для прокурорского вмешательства являются: обращения граждан, предприятий и организаций о нарушениях законодательства, ущемляющих их права и законные интересы, интересы отдельных групп населения (пенсионеров, инвалидов и т.д.); сообщения СМИ; материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел, материалы контролирующих органов, иная информация, содержащая сведения о правонарушении; результаты анализа прокурорской практики в сфере несостоятельности (банкротства); проекты нормативных правовых актов, регулирующих сферу данных правоотношений; обращения правозащитных организаций, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, другие сообщения, прямо указывающие на нарушения прав граждан.

Статья 21 Закона о прокуратуре предоставляет прокурору право проводить проверки в коммерческих и некоммерческих организациях. При проверке необходимо учитывать, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц. Прокуроры, как правило, выясняют:

– не допускалось ли на предприятии в предвидении несостоятельности (банкротства) каких-либо явных неправомерных действий, наносящих ущерб интересам кредиторов – хозяйствующих субъектов и государства;

– имелись ли факты, свидетельствующие о преднамеренном банкротстве (увеличение неплатежеспособности в личных интересах иных лиц; создание условий умышленного банкротства путем получения банковских кредитов или крупных партий заведомо не оплаченных товаров и продукции);

– не содержит ли объявленное предприятием-должником решение о добровольной ликвидации признаков фиктивного банкротства, принятого с целью введения в заблуждение кредиторов, для получения отсрочки или рассрочки платежей в бюджет.

Неплатежи предприятия – порой лишь форма оптимизации финансовых потоков за счет других хозяйствующих партнеров и один из способов уклонения от налогообложения.

В соответствии со ст. 9 Закона о банкротстве прокурорам необходимо проверить выполнение должником возложенных на него обязанностей по обращению с заявлением в арбитражный суд в кратчайший срок, но не позднее чем через месяц с даты возникновения соответствующих обстоятельств. В случае нарушений этого положения, допущенных должником и иными лицами в деле о банкротстве, выяснять, возмещались ли убытки, причиненные в результате такого нарушения, привлекались ли данные лица к ответственности в соответствии со ст. 10 Закона.

В ходе проверки на предприятии прокурор знакомится со всеми нормативными правовыми актами (приказами, распоряжениями, решениями, постановлениями и др.), принятыми за проверяемый период, контрактами и договорами; с актами (либо справками) проверок и обследований финансово-экономического состояния предприятия, заключениями (по системе критериев) о признании структуры баланса предприятия неудовлетворительной, а предприятия – неплатежеспособным; с перепиской с кредиторами, банками и иными кредитными учреждениями; со сведениями налоговых органов о размере задолженности по пенсионным платежам; с соответствующими документами бухгалтерского учета.

В территориальных органах Росреестра проверяется:

– должным ли образом осуществляются функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и т.д.;

– соответствует ли осуществляемая данными органами деятельность законодательству, регулирующему сферу данных правоотношений.

При проверке исполнения своих функций определенными органами исполнительной власти прокурор формулирует круг конкретных вопросов, подлежащих выяснению, обусловленных закрепленными в нормативных актах полномочиями этих органов. При этом следует помнить, что государственный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

В органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления прокурор изучает соответствующие нормативные акты, переписку с территориальными органами Росреестра и другими документами по вопросам, относящимся к банкротству соответствующих предприятий. В результате этого могут быть выявлены нарушения требований законодательства как при принятии нормативных правовых актов, так и по отдельным вопросам, касающимся правового статуса некоторых предприятий региона и обоснованности решений об их ликвидации и продажи.

В территориальном органе ФНС России прокурор выясняет, в полной ли мере реализуется предоставленное налоговым законодательством право предъявлять в суд и арбитражный суд иски о ликвидации предприятий любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством РФ.

По результатам проверки, проанализировав характер выявленных нарушений закона, прокурорами определяются меры прокурорского реагирования в соответствии с законодательством о банкротстве. КоАП предусмотрена административная ответственность за фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12), неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13). УК предусмотрена ответственность за преднамеренное банкротство (ст. 196), фиктивное банкротство (ст. 197).