Надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности

Нормативно-правовой основой организации надзора за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности является приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195, в п. 8 которого отражена приоритетность рассматриваемого направления.

В рамках осуществления надзора за исполнением банковского законодательства прокуроры должны обеспечить надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами: ЦБ РФ, Росфинмониторингом, ФАС России, Роспотребнадзором, ФНС России.

Социально значимым напраатением надзора является защита прав граждан в сфере потребительского кредитования. Генпрокуратурой РФ в информационном письме от 07.12.2009 № 73/1-17д-2009 акцентировано внимание прокуроров к этой области правоотношений. Недопустимы ситуации, когда банки за счет хорошо просчитанной тактики поведения по отношению к заемщику, манипулируя доверчивостью граждан, реагирующих на доступность и простоту получения кредита, искусственно способствуют возникновению у заемщика задолженности по платежам, которая автоматически приводит к соответствующим санкциям в виде штрафов (неустоек) и резкому возрастанию суммы долга.

При осуществлении надзора на данном участке необходимо учитывать правовую позицию Генпрокуратуры РФ, сформулированную в письме от 02.12.2009 № 73/1-1391 -09 "О правомерности включения в кредитные договоры с физическими лицами условия о возможности одностороннего изменения кредитной организацией процентных ставок по кредитам".

По многочисленным жалобам потребителей о нарушении банками их прав при предоставлении кредитов Генпрокуратурой РФ проводилась проверка, в ходе которой установлено, что вопреки требованиям ст. 10 и 16 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 "О защите прав потребителей" полная и достоверная информация о предоставляемой услуге и последствиях заключения договора до потребителя банком не доводилась, а реальная плата за использование кредитов оказывалась в несколько раз выше декларированной. По требованию Генпрокуратуры РФ некоторые банки приняли меры к восстановлению нарушенных прав граждан в сфере потребительского кредитования: отменили ежемесячные комиссии по всем предоставляемым банком кредитам; реструктуризировали задолженности клиентов, отменив плату за пропуск платежей и неустойки; прекратили переуступки прав требования к гражданам структурам по сбору долгов.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства на рынке потребительского кредитования должен осуществляться, прежде всего, путем оценки деятельности и правовых актов органов ЦБ РФ, Роспотребнадзора, ФАС России, которые в силу закона имеют достаточные полномочия для защиты прав граждан от недобросовестных банков.

Положение о Роспотребнадзоре – Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322) определяет правовой статус, функции и полномочия этого органа. Сферой контрольной деятельности Роспотребнадзора по соблюдению хозяйствующими субъектами – участниками финансового рынка требований законодательства в сфере потребительских правоотношений являются отношения, регулируемые нормами ГК, Закона РФ "О защите прав потребителей", Федеральных законов "О банках и банковской деятельности" (далее – Закон о банках), от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее – Закон о ЦБ РФ).

12 октября 2007 г. законодателем внесены дополнения в Закон РФ "О защите прав потребителей" и часть вторую ГК, предусматривающие обязательное включение в информацию об услугах по предоставлению кредита полной суммы, подлежащей выплате потребителям, и графика погашения этой суммы. Аналогичные требования изложены в нормативных актах ЦБ РФ.

Генпрокуратура РФ отстаивает позицию о неправомерности взимания с граждан каких-либо дополнительных платежей (комиссий), помимо обусловленных заключением кредитного договора. Это касается комиссии не только за открытие и ведение ссудного счета, но и платежей за услуги по рассмотрению заявки на выдачу кредита, за перечисление денежных средств и выдачу их наличными, а также комиссии за досрочное погашение заемщиком задолженности по договору потребительского кредитования. Президиум ВАС РФ поддержал указанную позицию в своем постановлении от 17.11.2009 № 8274/09.

Наиболее характерными нарушениями в рассматриваемой области являются:

– непредоставление (искажение) информации о кредите (например, о полной сумме, подлежащей выплате, графике погашения этой суммы), что приводит к заключению договора под влиянием заблуждения;

– навязывание дополнительных (сопутствующих) услуг (например, страхования) или обусловливание получения кредита иными обязательными выплатами (например, плата за обслуживание ссудного счета);

– подмена кредитных договоров договорами об использовании кредитных карт;

– ограничение в договоре права потребителя на самостоятельный выбор предъявления иска (ст. 17 Закона РФ "О защите прав потребителей", ст. 29 ГПК);

– допустимость одностороннего изменения банком условий договора, в том числе изменение процентной ставки и размера пени после заключения договора без согласия заемщика;

– допустимость одностороннего расторжения банком договора во внесудебном порядке вследствие наступления событий, не установленных ГК в качестве законных оснований получения соответствующего права (ст. 310, п. 2 ст. 450 ГК);

– включение в договор условий об установлении штрафных санкций (пени) за реализацию заемщиком установленного кредитным договором права на досрочное возвращение займа (т.е. за надлежащее исполнение условий договора);

– ограничение права дееспособного гражданина на заключение сделок с третьими лицами и совершения иных действий гражданско- правового характера;

– привлечение коллекторов, действующих неправомерными средствами (угрозы, принуждения и т.д.).

Как правило, кредитные организации обращаются в арбитражные суды с заявлениями о признании незаконными и об отмене постановлений органов Роспотребнадзора о привлечении банков к предусмотренной ст. 14.8 КоАП ответственности. Анализ практики показывает, что арбитражные суды отказывают кредитным организациям в удовлетворении заявленных требований и признают незаконными дополнительные комиссии, одностороннее изменение ставок, договорной подсудности (например, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30.08.2010 по делу № А 28-818/2010 и др.).

В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд в защиту неопределенного круга лиц, поэтому необходимо использовать данное полномочие для устранения нарушений законности в сфере потребительского кредитования. В некоторых регионах имеется опыт судебной защиты прокурорами прав граждан в сфере потребительского кредитования (например, в Волгоградской области).

На современном этапе для кардинального перелома ситуации решающее значение имеет формирование положительной для граждан- заемщиков судебной практики в целях активного пересмотра банками условий кредитных договоров. Поэтому во взаимодействии с органами Роспотребнадзора прокурорам всех субъектов РФ необходимо организовать исковую работу на данном направлении.

В области защиты прав потребителей нормы законодательства о банках и банковской деятельности могут и должны применяться только опосредованно, т.е. во взаимосвязи с нормами законодательства о защите прав потребителей.

Необходимо обеспечить надлежащий прокурорский надзор за исполнением Федеральных законов от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе" (далее – Закон о рекламе) и от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции).

Согласно подп. 2 п. 2 ст. 28 Закона о рекламе реклама банковских, страховых и иных финансовых услуг не должна умалчивать об иных условиях оказания соответствующих услуг, влияющих на сумму доходов, которые получат воспользовавшиеся услугами лица, или на сумму расходов, которую понесут воспользовавшиеся услугами лица, если в рекламе сообщается хотя бы одно из таких условий.

Рекламная продукция предоставляемых банками услуг потребительского кредитования в большинстве случаев не соответствует ст. 28 Закона о рекламе. Территориальными управлениями ФАС России выявляются факты нарушений закона: в рекламе не указываются информация об условиях страхования жизни и здоровья заемщика, комиссия за досрочное погашение и выдачу кредита. Подобные факты являются основанием для выдачи ФАС России предписания об устранении нарушения законодательства о рекламе в случае, если нарушение совершено кредитной организацией впервые. Повторное выявление такого рода нарушений может служить основанием для привлечения к административной ответственности с наложением административного штрафа (ст. 14.3 КоАП).

Вторая из обозначенных сфер регулируется Законом о защите конкуренции, нормы ст. 11 которого запрещают ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов. Нарушения данного положения зачастую выражаются в заключении между кредитными организациями и страховыми компаниями соглашений, предусматривающих договоренности при согласовании применяемых страховыми компаниями тарифов по программам потребительского кредитования, что приводит или может привести к установлению или поддержанию цены на услугу по страхованию.

Статья 14.32 КоАП предусматривает ответственность за заключение хозяйствующим субъектом соглашения, недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ. В соответствии со ст. 23.48 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3 и 14.32, рассматривают руководители ФАС России и ее территориальных органов. Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.32 КоАП, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (ч. 2 ст. 23.1 Кодекса).

С учетом положений п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре органы прокуратуры, не подменяя иные государственные органы и должностных лиц и не вмешиваясь в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, обязаны проверять исполнение норм Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции. Таким образом, в компетенцию органов прокуратуры входит проверка соблюдения норм закона при рассмотрении ФАС России и ее территориальными органами дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 14.3 и 14.32 КоАП.

Прокурор вправе с учетом положений ч. 1 ст. 28.4 Кодекса вынести постановление о возбуждении в отношении кредитной организации административного дела за совершение правонарушений, предусмотренных в том числе ст. 14.3, 14.32 КоАП, и направить материалы в органы, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

Деятельность надзорных и контролирующих органов по защите прав потребителей на рынке потребительского кредитования и ее результаты целесообразно широко освещать в СМИ, а также на официальном сайте Генпрокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ. Данный фактор позитивно влияет на правовое сознание граждан, значительно повышает уровень финансовой грамотности населения, укрепляет законность и правопорядок в сфере потребительского кредитования.

Не вмешиваясь в деятельность ЦБ РФ, не претендуя на банковскую тайну кредитных организаций и их клиентов, прокуроры обязаны давать правовую оценку состоянию банковского надзора. Специфика надзора в этой сфере правоотношений предопределяется особым статусом ЦБ РФ, который, являясь органом банковского надзора и регулятором банковской деятельности, не входит в структуру ни одной из ветвей государственной власти. Положения о нем закреплены Конституцией РФ и Законом о ЦБ РФ. Вместе с тем органы прокуратуры от имени государства обязаны проверять законность правовых актов и действий ЦБ РФ.

Функции ЦБ РФ перечислены в ст. 4 Закона о ЦБ РФ. Главная цель банковского регулирования и надзора – поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Надзорные и регулирующие функции ЦБ РФ, установленные Законом о ЦБ РФ, реализуются через деятельность Комитета банковского надзора.

Анализ результатов проведенной Генпрокуратурой РФ в 2010 г. проверки показал, что ЦБ РФ допускаются нарушения установленного ст. 15 Закона о банках шестимесячного срока для принятия решения о государственной регистрации кредитной организации и трехмесячного срока для регистрации небанковских кредитных организаций. Кроме того, выявлены нарушения ЦБ РФ установленного ст. 15 Закона о банках срока принятия решения об отказе в выдаче лицензии на осуществление банковских операций, а также нарушения законодательства при предоставлении кредитным организациям кредитов без обеспечения.

Имеются факты нарушения ЦБ РФ положений Закона о ЦБ РФ, регламентирующих вопросы прохождения службы его сотрудниками; законодательства при реализации полномочий по утверждению планов участия государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" в предупреждении банкротства банков.

Банкротство любого банка вызывает эффект системного риска определенного круга предприятий, связанных хозяйственными отношениями с клиентами банка-банкрота, кризис деятельности таких предприятий может привести к росту социальной напряженности, подорвать доверие к банковской системе в целом. Характерное для кредитно-финансовой сферы переплетение капиталов в случае банкротства одной кредитной организации может иметь негативные последствия и для других. Поэтому, не вмешиваясь в закрепленные Конституцией РФ и Законом о ЦБ РФ функции ЦБ РФ, прокуроры обязаны систематически осуществлять проверки исполнения законов органами банковского надзора.

ЦБ РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о ЦБ РФ). Нормативные акты ЦБ РФ регулируют денежную систему, банковские операции и другие вопросы, затрагивающие права и законные интересы физических, юридических лиц и государства. Прокуроры обязаны постоянно проверять соответствие нормативных актов ЦБ РФ федеральному законодательству.

При осуществлении надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности необходимо строго соблюдать банковскую и коммерческую тайны. В частности, недопустимо истребовать в кредитных организациях предоставление информации об исполнении платежных поручений клиентов банка, о соблюдении очередности списания денежных средств с их счетов и т.д., требовать ее документального подтверждения. Подобные действия являются нарушением банковской тайны и прав клиентов банка. Из прокурорской практики необходимо исключить случаи истребования в кредитных организациях излишних материалов, документов и сведений, которые должны быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверок, о чем указано в письме Генпрокуратуры РФ от 12.03.2010 № 73/1-380-2010.

Материалы проверок и акты прокурорского реагирования должны быть конфиденциальными, носить служебный характер, не публиковаться в СМИ. Любое отступление от этого правила несет угрозу утечки информации о результатах проверки, что может привести к панике среди вкладчиков и оттоку денежных средств, причинению ущерба кредитной организации и дестабилизации банковской системы страны.

В рамках осуществления надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности прокурорам следует обращать особое внимание на соблюдение требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

ЦБ РФ осуществляет нормативное регулирование этой сферы, постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов, мониторинг общего состояния банковской системы с целью выявления опасных тенденций. Правила внутреннего контроля для кредитных организаций разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых ЦБ РФ по согласованию с Росфинмониторингом.

При осуществлении банковского надзора ЦБ РФ проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и в отношении нарушителей применяет санкции, установленные ст. 74 Закона о ЦБ РФ, вплоть до отзыва лицензии. Для оценки работы кредитной организации по идентификации клиентов и выгодоприобретателей ЦБ РФ проверяет исполнение требований законодательства о фиксировании сведений о физических и юридических лицах, процедуры сбора сведений, соблюдение требований по идентификации банков-корреспондентов и порядке принятия решения об установлении корреспондентских отношений. Кроме того, ЦБ РФ контролирует источники капитала кредитных организаций, запрашивает документы, подтверждающие источник происхождения средств, вносимых учредителями в уставный капитал кредитной организации, и т.д.

При проверке исполнения кредитными организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов прокурор не вправе запрашивать информацию о счетах юридических и физических лиц. В таких случаях необходимо привлекать специалистов территориальных управлений ЦБ РФ. По результатам проверок ЦБ РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.1998 № 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" обязан незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры РФ о выявленных правонарушениях в сфере экономики.

Надзор за исполнением законодательства о противодействии легализации преступных доходов должен носить опосредованный характер, т.е. прокурорские проверки необходимо проводить, не подменяя уполномоченные органы государственной власти – ЦБ РФ и Росфинмониторинг. По поступившим в ходе межведомственного взаимодействия материалам прокурор вправе проверить соблюдение кредитными организациями требований законов о противодействии легализации преступных доходов с учетом установленных законом норм о банковской и коммерческой тайнах.

В случаях выявления нарушений кредитными организациями требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов прокурор вправе внести представление или возбудить дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.27 КоАП (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем). Материалы соответствующих проверок направляются в территориальные управления Росфинмониторинга для рассмотрения и вынесения постановлений о привлечении банков к административной ответственности.

При выявлении в ходе проверки признаков совершения преступных деяний прокурор обязан направить материалы в орган предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Надзор за исполнением законодательства о банках и банковской деятельности, о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, осуществляется на основе постоянного взаимодействия органов прокуратуры с ЦБ РФ, Росфинмониторингом, ФАС России, Роспотребнадзором, ФНС России. Для этого при координирующей роли прокуратуры создаются межведомственные рабочие группы, которые оперативно обмениваются информацией о состоянии законности в кредитно-финансовой сфере и принимают меры, направленные на предотвращение и пресечение правонарушений.