Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица

Органы местного самоуправления призваны осуществлять от имени местного сообщества муниципальную власть. При этом законодательно некоторые органы местного самоуправления наделены двойным статусом. С одной стороны, они являются носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях (орган муниципальной власти), с другой – выступают в гражданских правоотношениях как субъекты, наделенные правами юридические лица.

Органы местного самоуправления, действующие как юридические лица, законодатель разделил на три группы. В первую группу входят органы, которые в силу прямого указания закона должны обладать правами юридического лица. Сюда отнесены представительные органы городских поселений, муниципальных районов, городских округов, а также местные администрации муниципальных образований всех видов. Во вторую группу входят представительные органы сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, которые могут наделяться правами юридического лица в соответствии с уставами их муниципальных образований (ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Третья группа органов образуется по решению местного сообщества ^[1], фиксируемому в уставе муниципального образования и (или) в решении о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Как правило, эта группа органов образуется для осуществления управленческих и иных функций в целях оптимизации решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Следует обратить внимание на то, что законодатель говорит не о том, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами, а о том, что они наделяются правами юридического лица. Такой подход несколько расходится с общим пониманием юридического лица в гражданско-правовом смысле. Так, согласно ст. 48 ГК юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. В ГК юридические лица подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации (в основе деления лежит коммерческий интерес – извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности или неизвлечение прибыли в качестве такой цели и нераспределение полученной прибыли между участниками). Кроме того, ГК предусматривает, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Понятно, что органы местного самоуправления в полном объеме не могут отвечать вышеперечисленным признакам юридического лица, поэтому, видимо, в законе и использована формулировка, согласно которой они лишь наделяются правами юридического лица ^[2].

Органы местного самоуправления осуществляют права юридического лица в организационно-правовой форме казенного учреждения.

Под казенным учреждением по смыслу БК понимается муниципальное учреждение, осуществляющее оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств местного бюджета на основании бюджетной сметы.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как учреждения действуют на общих для организаций данного вида основаниях в соответствии с ГК, Федеральным законом "О некоммерческих организациях" применительно к казенным учреждениям. Остальные органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица также в форме казенного муниципального учреждения. Регулирование их положения как казенных учреждений должно основываться на нормах ГК и БК.

Одним из признаков юридического лица в соответствии с законодательством является возможность юридического лица от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Вместе с тем Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не детализирует данное положение, им лишь предусмотрено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Законодатель под должностным лицом местного самоуправления понимает выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Понятно, что глава местной администрации представляет местную администрацию и как орган местной администрации, и как муниципальное казенное учреждение. Аналогично должен решаться вопрос и по другим органам местного самоуправления. К таким должностным лицам следует отнести в представительном органе муниципального образования его председателя, в контрольном органе муниципального образования – его руководителя. Однако это должно быть оговорено в уставе муниципального образования.

Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица влечет за собой их государственную регистрацию. Она осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Основаниями для государственной регистрации представительного органа, местной администрации, контрольно-счетного органа в качестве юридических лиц служат устав муниципального образования и (или) решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Государственным органом, осуществляющим государственную регистрацию органов местного самоуправления в качестве юридических лиц, в настоящее время является ФНС России, которая, учитывая специфику государственной регистрации данных органов, приняла Временные методические рекомендации для своих территориальных органов при осуществлении ими государственной регистрации юридических лиц и ведении Единого государственного реестра юридических лиц (см. письмо ФНС России от 12.07.2005 № ЧД-6-09/559 "О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц"). Согласно указанным Рекомендациям для государственной регистрации представительного органа муниципального образования при его создании в регистрирующий орган представляются: заявление по форме № Р11001; устав муниципального образования (подлинник или засвидетельствованная в нотариальном порядке копия) и решение о создании представительного органа муниципального образования или протокол заседания представительного органа муниципального образования.

При государственной регистрации представительного органа муниципального образования заявителем может являться председатель представительного органа муниципального образования (глава муниципального образования – в случае его избрания представительным органом муниципального образования) либо лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом представительного органа местного самоуправления.

Для государственной регистрации местной администрации при ее создании в регистрирующий орган представляются: заявление по форме № Р11001; решение представительного органа муниципального образования об ее учреждении.

Заявителем при государственной регистрации местной администрации может быть глава муниципального образования или лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, либо иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом органа местного самоуправления.

Следует отметить, что не во всех случаях, когда встает вопрос о регистрации органа местного самоуправления как учреждения, у муниципального образования имеется устав. К примеру, определенный период устав отсутствует при преобразовании муниципальных образований, когда появляется вновь образованное муниципальное образование или когда городское поселение наделяется статусом городского округа. В этом случае основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц для представительного органа муниципального образования является протокол заседания представительного органа муниципального образования, в котором должно содержаться решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица. Для иных органов местного самоуправления основанием для их государственной регистрации в качестве юридических лиц будет являться решение представительного органа муниципального образования, содержащее положение об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. То есть создание органов местного самоуправления, в том числе и с правами юридического лица, возможно только после формирования представительного органа муниципального образования.

Органы местного самоуправления согласно НК освобождены от уплаты государственной пошлины за их государственную регистрацию в качестве юридических лиц, а также за государственную регистрацию изменений в их учредительные документы (ст. 333.35 НК).

Наделение правами юридического лица органов местной администрации имеет довольно сложный механизм. Дело в том, что местная администрация сама в силу требований закона наделяется правами юридического лица, а закон предполагает, что и структурные подразделения местной администрации также могут наделяться правами юридического лица. Структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования. В нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решения представительного органа соответствующего муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации и об утверждении положения о названном органе.

Конечно, ситуация, когда правами юридического лица наделена и местная администрация, и входящие в ее структуру органы местной администрации, усложняет отношения между ними. Тем более когда решение об учреждении органов, входящих в структуру местной администрации, принимает не она, а представительный орган муниципального образования.