Лекция 2. Начальная стадия разработки законопроекта

Универсальной схемы подготовки законопроектов не существует, и, как показывает практика, едва ли ее можно создать. Вместе с тем в работе по подготовке проекта закона все же можно выделить несколько обязательных этапов, которые должен пройти любой разработчик. Это:

• определение предмета и цели законопроекта;

• анализ вопросов, требующих правового регулирования;

• разработка концепции и, если этого требует заказчик, подготовка технического задания;

• составление текста законопроекта и оформление его в соответствии с установленными правилами и стандартами;

• подготовка необходимых сопроводительных документов;

• доведение текста законопроекта до оптимального уровня с учетом замечаний, высказанных в ходе проведенных экспертиз.

Определение предмета и цели законопроекта

Таким образом, первый этап работы над любым законопроектом предполагает определение его предмета и целей.

Предложение разработать конкретный законопроект, как правило, поступает разработчику непосредственно от заказчика. Однако возможно, что соответствующая задача будет поставлена перед вами в порядке служебного задания. В любом случае для более эффективной работы принципиально важно в первую очередь согласовать непосредственно с заказчиком или его представителем основные моменты, связанные с разработкой законопроекта: 1) какие отношения должны быть урегулированы на законодательном уровне; 2) какие цели преследует принятие предлагаемого акта; 3) на кого распространяется его действие; 4) какие правовые средства могут быть использованы для разрешения поставленных задач.

Разработчику законопроекта необходимо тщательно подготовиться к разговору с заказчиком или его представителем. Для этого нужно продумать и сформулировать (а желательно, и записать) основные вопросы, которые предполагается обсудить на такой встрече. Это позволит правильно распределить время в ходе обсуждения предлагаемого проекта. На практике, к сожалению, довольно часто складывается такая ситуация, когда не только представитель заказчика, но и сам заказчик не могут внятно ответить на поставленные вопросы и дать какую-либо содержательную информацию, кроме наименования предлагаемого законопроекта. Однако именно эти лица принимают окончательные решения в отношении приемлемости или неприемлемости разрабатываемого документа, поэтому необходимо наладить с ними конструктивный диалог.

Итак, для того чтобы приступить к составлению текста законопроекта, разработчик должен уяснить суть предлагаемого акта, в первую очередь — вопросы, подлежащие правовому урегулированию, цели и способы их достижения. Поэтому в ходе встреч с заказчиком или его представителями разработчику необходимо углубленно и всесторонне проговорить идею законопроекта, определить пределы своего усмотрения, выявить возможные решения, механизмы и процедуры, которые заказчик считает допустимыми или, наоборот, принципиально неприемлемыми. В процессе обсуждения концепции предлагаемого акта именно разработчик законопроекта должен помочь заказчику принять грамотное и обоснованное решение относительно предмета его регулирования. Ему необходимо также хотя бы в общих чертах показать, в каких пределах можно действовать в соответствующей сфере, не нарушая законодательство, и обозначить сопутствующие проблемы, которые могут возникнуть в связи с выбором того или иного нормативного решения.

Самому разработчику очень важно сформулировать цель предлагаемого регулирования. Это позволит более четко определить ОГЛАВЛЕНИЕ предлагаемого акта, круг тех вопросов, которые должны быть урегулированы. Кроме того, разработчику необходимо уяснить для себя, какие иные задачи стремится решить заказчик посредством принятия соответствующего законопроекта. Во многих случаях это помогает более четко определить степень свободы авторов законопроекта. Приведу пример из собственной практики, который показывает, что в ходе обсуждения и согласования предмета регулирования законопроекта возможны трансформация оригинального замысла, изменения наименования, содержания и даже способов достижения поставленных целей.

Однажды ко мне обратились с предложением разработать проект закона "О медвежьем празднике" для Ассамблеи коренных малочисленных народов Севера Думы Ханты-Мансийского автономного округа, подготовка которого была предусмотрена планом законопроектных работ представительного органа этого субъекта Федерации. Не являясь специалистом в области самобытной культуры коренных малочисленных народов и их традиционных праздников, я никак не могла понять свою задачу и попросила более подробно объяснить, о чем собственно идет речь. Как выяснилось, культ медведя получил распространение у многих коренных народов, проживающих на территории Северной Евразии и Америки.

В его основе лежит мифологическое представление об общности происхождения человека и животного или об их происхождении друг от друга. Медвежий праздник — это комплекс обрядов, связанных с охотой на медведя, сопровождающихся танцами, песнями, своеобразными драматическими представлениями.

В последние годы медвежий праздник стал восприниматься представителями коренных малочисленных народов хантов и манси в нашей стране как важнейший элемент национальной культуры, отличающий их от других народов.

Получив такие разъяснения, я выразила сомнения в целесообразности подготовки данного законопроекта. Порядок проведения медвежьего праздника регламентируется обычаями коренных малочисленных народов и не может быть предметом законодательного регулирования. Формы государственной поддержки традиционного национального праздника могут быть определены в рамках целевых программ социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Ханты-Мансийского автономного округа. Вместе с тем в ходе дальнейшего обсуждения выяснилось, что главная цель внесения такого законопроекта Ассамблеей коренных малочисленных народов Севера — не проведение конкретного мероприятия, а урегулирование вопросов, связанных с восстановлением и сохранением исконной историко-культурной среды обитания, развитием живых фольклорных традиций данных народов, защитой природных ресурсов, необходимых для продолжения и развития традиций хантов и манси. Ритуалы малочисленных народов Севера, основанные на древнейших представлениях о мире охотников и собирателей, неотъемлемо связаны с природным ландшафтом и не могут сохраняться вне его. На основании более детальной проработки и обсуждения этого вопроса мы сочли возможным разработать проект Закона "О фольклоре коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Ханты-Мансийского автономного округа". Данный акт должен был гарантировать сохранение многообразия форм выражения фольклора коренных малочисленных народов — танцев, музыки, игр, произведений устного народного творчества, традиций декоративно прикладного искусства; праздников и обрядов; знаний, умений и навыков, обычаев, представлений и иных форм самовыражения, связанных с традиционным образом жизни данных народов^[1].