Наблюдения за состоянием атмосферного воздуха

Мониторинг атмосферного воздуха является основной и важнейшей частью мониторинга окружающей среды. В ФЗ об охране атмосферного воздуха предусматриваются общие цели мониторинга атмосферного воздуха и определение мониторинга атмосферного воздуха: это – система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения.

Задачи мониторинга природных ресурсов с той или иной степенью детализации формулируются в ряде федеральных законов. В ст. 67 ЗК предусматриваются задачи государственного мониторинга земель, например прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов; информационное обеспечение ведения Государственного земельного кадастра и контроля, обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды. Наряду с мониторингом земель предусматривается и ведется мониторинг лесов в соответствии со ст. 56 ЛК, государственный мониторинг водных объектов в соответствии со ст. 30 ВК, государственный мониторинг объектов животного мира в соответствии со ст. 15 ФЗ о животном мире, мониторинг мелиорированных земель в соответствии со ст. 21 ФЗ о мелиорации. Сходные цели в отношении атмосферного воздуха имеет и мониторинг атмосферного воздуха, являющийся наиболее оперативно составляемым и немедленно востребуемым.

Мониторинг атмосферного воздуха входит в Единую государственную систему экологического мониторинга, служит важнейшей, если не основной, составной частью мониторинга окружающей среды ввиду присутствия атмосферного воздуха внутри и вокруг всех природных ресурсов и объектов и отлаженной и давно существующей системы его осуществления в виде Росгидромета. Под мониторингом атмосферного воздуха, согласно ст. 1 ФЗ об охране атмосферного воздуха, понимается система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения. Исходя из этого могут быть намечены основные направления осуществления мониторинга атмосферного воздуха в соответствии с распределением функций и структурой государственных органов исполнительной власти.

Функции осуществления государственного мониторинга атмосферного воздуха возлагаются на специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти и их территориальные органы на основе отраслевого законодательства РФ: в области гидрометеорологии и смежных с ней областях – согласно Федеральному закону "О гидрометеорологической службе"; в области охраны окружающей среды – согласно ФЗ об охране окружающей среды; в области санитарно-эпидемиологического надзора – согласно ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

В соответствии с Положением о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды (утверждено постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 № 622)^[1] действует система стационарных и подвижных источников наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, расположенных в различных природно-климатических районах, городах, промышленных центрах и на водных объектах (включая водохранилища и каналы) с различной антропогенной нагрузкой, средств наблюдения авиакосмического и морского базирования (государственную и ведомственную наблюдательные сети). Координация и быстрый учет наблюдений воздуха – одна из основных проблем мониторинга окружающей среды.

Перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха, устанавливают и пересматривают территориальные органы Минприроды России совместно с территориальными органами Росгидромета. Мониторинг атмосферного воздуха служит основанием и базой осуществления контроля над охраной атмосферного воздуха и всей окружающей среды.

Владельцы объектов – источников вредных химических, биологических и физических воздействий – юридические лица должны осуществлять наблюдения и охрану атмосферного воздуха посредством производственного контроля в соответствии с законодательством РФ об охране атмосферного воздуха. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля над охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты этого производственного контроля представляются в территориальные органы специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. ФЗ о защите прав юридических лиц предусматриваются продолжительность и регулярность контрольных мероприятий, основания и порядок проведения внеплановых проверок, гарантии проверяемых.

Органы государственной власти ряда субъектов РФ активно участвовали в подготовке и принятии нормативных правовых актов, необходимых для охраны атмосферного воздуха и реализации ФЗ об охране атмосферного воздуха, в том числе путем подготовки, обсуждения, принятия, изменения и дополнения своих актов, которыми устанавливался мониторинг атмосферного воздуха. Перераспределение полномочий в области охраны атмосферного воздуха и всей окружающей среды по горизонтали и по вертикали, совершенствование системы субвенций и дотаций РФ и субъектов РФ обусловливают дальнейшее реформирование правовых возможностей, компетенции и обязанностей по охране атмосферного воздуха.

Хотя законодательство об охране атмосферного воздуха, как и законодательство о животном мире, не предусматривается в Конституции, где перечисляются вопросы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, оно входит в законодательство об охране окружающей среды и предполагает осуществление совместной компетенции РФ и ее субъектов. В субъектах РФ были приняты:

– законы Белгородской области "Об охране атмосферного воздуха от загрязнения выбросами двигателей автомобильного транспорта на территории Белгородской области" и Омской области "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение требований водного и атмосферного законодательства в Омской области";

– постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан "Об утверждении порядка определения и взимания платы за загрязнение окружающей природной среды", "О первоочередных мерах по снижению вредного воздействия автотранспорта на окружающую среду и здоровье населения", "Об утверждении Порядка определения и взимания платы за выброс в атмосферу загрязняющих веществ от передвижных источников", администрации Новгородской области "О мерах по улучшению работы по охране атмосферного воздуха" и Правительства Свердловской области "О неотложных мерах по снижению загрязнения атмосферного воздуха выбросами автотранспорта"^[2].

К правовому регулированию охраны атмосферного воздуха имеют отношение ряд нормативных правовых актов, регулирующих смежные и сходные природоохранные отношения. Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан "О республиканской комплексной программе “Экологическая безопасность Республики Башкортостан”" предусматривались и осуществлялись многочисленные меры с участием граждан, производственных коллективов, организаций, предприятий и общественных объединений по охране атмосферного воздуха. Принимаются нередко акты об упорядочении транспортного движения в крупных городах в целях уменьшения выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух. В Москве разработан и осуществляется план приостановления деятельности предприятий, наиболее загрязняющих атмосферу, на случай повышения температуры и усиления юго-восточного ветра в целях предупреждения угрозы для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха.

Договорные формы приобретают все большее значение в деле охраны атмосферного воздуха ввиду его регулярного перемещения и трансграничного характера: договоры заключаются между различными государствами и их объединениями, между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов, между субъектами РФ. Подписан Договор между Республикой Башкортостан и Республикой Татарстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях, которым ставились и частично решались задачи охраны атмосферного воздуха, загрязнения которого, благодаря ветрам, носят межтерриториальный характер.

Многочисленными становятся соглашения и договоры между субъектами РФ по вопросам предупреждения загрязнения атмосферного воздуха на территории одного субъекта РФ с территории другого субъекта РФ, о совместных действиях по устранению загрязнений атмосферного воздуха, об извещении друг друга в случаях обнаружения повышенных вредных выбросов в атмосферу, аварий и катастроф, представляющих угрозу здоровью и жизни населению.

Федеративный характер государства способствует установлению связей между субъектами РФ и координации деятельности, в том числе функционирования соответствующих комиссий, по вопросам мониторинга и охраны от загрязнений атмосферного воздуха. Важно, чтобы эти меры по предупреждению загрязнений атмосферного воздуха, например об ограничении передвижения транспорта, соответствовали требованиям ч. 1 ст. 8 Конституции о гарантировании единства экономического пространства, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности и предписаниям экологического законодательства РФ.

Для правовой охраны окружающей среды имеет значение общегосударственный и глобальный характер мониторинга. Единство системы и общегосударственный характер наблюдений за атмосферным воздухом предполагают приведение в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов РФ по вопросам охраны, использования и мониторинга атмосферного воздуха, иным аспектам совместного ведения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и природопользования.

Правовой характер основных мер по защите атмосферного воздуха от загрязнения, разграничение полномочий по осуществлению мониторинга атмосферного воздуха, неотъемлемая связь атмосферного воздуха с другими компонентами природной среды предполагают объединение и разнообразие усилий граждан, общества, федеративного государства по совершенствованию правового, организационного, экономического механизма охраны атмосферного воздуха.

Отмеченный выше трансграничный характер состояния, колебаний и передвижений атмосферного воздуха обусловливают необходимость принятия международных правовых мер по предупреждению его загрязнений и преодолению связанных с ними чрезвычайных экологических ситуаций. Россия призвана быть вовне представителем своих субъектов, регионов и территорий по вопросам охраны атмосферного воздуха и всей окружающей среды, подписывая и выполняя взятые на себя в соответствии с Конституцией РФ международные обязательства, отвечая за их безусловное выполнение. Так, Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния предусматривает разработку путем международного сотрудничества широкой программы мониторинга и оценки переноса загрязнителей воздуха, начиная с двуокиси серы. Россия, таким образом, взяла на себя не только и не столько экологические права, сколько обязанности и долги бывшего СССР.

По этой Конвенции в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Стороны договорились с целью разработки соответствующих национальных мероприятий и посредством обмена информацией, консультаций, научно-исследовательской деятельности и мониторинга координировать меры по борьбе с загрязнением воздуха. Обращает на себя внимание констатация наличия своих и общих интересов, необходимость оценки последствий промышленного развития и предполагаемых расходов на борьбу с выбросами, обмена метеорологическими, физико-химическими и биологическими данными, касающимися загрязнения и переноса воздуха.

Каждая договаривающаяся сторона, принимая во внимание результаты мониторинга, стоимость и эффективность местных и прочих мер, обязуется разрабатывать наилучшую политику и стратегию, включая системы регулирования качества воздуха, совместимую со сбалансированным развитием. В частности, путем использования наилучшей имеющейся и экономически приемлемой технологии и малоотходной и безотходной технологии.

Согласно ст. 8 Конвенции программа мониторинга основывается на системе как национальных, так и международных программ. Создание станций мониторинга и сбор данных осуществляется под национальной юрисдикцией стран, в которых расположены эти станции. Механизм совместной программы мониторинга окружающей среды разрабатывается на основе и с учетом существующих и будущих национальных, субрегиональных, региональных и других международных программ.

Насчитывающая более сотни лет опыта и традиций, подчинявшаяся в свое время органам земледелия, сельского хозяйства, обороны, обоснованно имеющая в настоящее время автономное существование, федеральное подчинение и централизованный общегосударственный характер, Росгидромет, обладая разветвленной сетью станций и институтов, осуществляет регулярный обмен соответствующей информацией с зарубежными партнерами и несет ответственность перед обществом и государством в порученных ей отраслях экологического управления.

В условиях постоянного реформирования государственной системы управления и административной реформы Росгидромету приходится систематически отстаивать стабильность и преемственность своих органов, деятельности и станций, необходимость профессионализма, регулярности и непрерывности мониторинга атмосферного воздуха и всей окружающей среды, экологического контроля и надзора. Затянувшаяся на двадцать лет перестройка общественных и государственных институтов России требует научного обеспечения и мотивации происходящих процессов, нуждающихся в теоретическом осмыслении и практической объективной оценке^[3].