Лекция 6. Муниципальные институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления

В результате освоения данной темы обучающийся должен:

знать

– все формы прямого волеизъявления граждан, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, критерии их различия, а также их роль и значение в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации;

уметь

– анализировать институты непосредственной муниципальной демократии, осуществлять их классификацию;

– толковать и правильно применять правовые нормы, регламентирующие непосредственное осуществление населением местного самоуправления, а также участие граждан в осуществлении местного самоуправления;

– давать квалифицированные юридические заключения и консультации но вопросам, связанным с реализацией муниципальных выборов, местного референдума, а также других форм непосредственной муниципальной демократии;

владеть

– навыками выбора и использования на основе действующего законодательства наиболее оптимальной формы непосредственной муниципальной демократии для решения того или иного вопроса местного значения с учетом конкретной фактической ситуации, исторических и иных местных традиций;

– навыками налаживания непосредственно-общественной самоорганизации, а также организации взаимодействия между населением и органами местного самоуправления для решения вопросов местного значения;

– навыками подготовки, принятия и научно-профессиональной оценки правовых актов, связанных с функционированием институтов муниципальной непосредственной демократии, а также обобщения судебной и иной правоприменительной практики по соответствующим проблемам;

– навыками осуществления мер защиты конституционных и отраслевых прав граждан, связанных с их участием в осуществлении местного самоуправления.

Общая характеристика муниципальных институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления

Муниципальная демократия как форма реализации публичной власти и прав местного населения

В современных условиях глобального кризиса классических институтов демократии как формы осуществления государственной власти все большую актуальность приобретает проблема поиска новых, эффективных форм участия населения в решении вопросов государственной и общественной жизни. В этом же русле следует оценивать перспективы превращения местного самоуправления в действенную систему местной (муниципальной) демократии.

Па чем основаны такие оценки? Не ставя задачу подробного освещения этой проблемы – тем более, что с ней связано, ОГЛАВЛЕНИЕ и реализация всех институтов муниципального права – обратим внимание на главное. Прежде всего, вопросы местного самоуправления, ориентированные на решение повседневных проблем населения по месту жительства, меньше всего подвержены политическим и партийным пристрастиям, идеологическим искажениям. В конечном счете участие граждан в решении именно этих вопросов является критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах, равно как и показателем самой по себе состоятельности идей демократии и практики местного самоуправления. На данном уровне, в пределах конкретного города или района, села или поселка, люди получают возможность реального участия в решении вопросов хозяйственно-экономической, политической жизни, здесь они могут безошибочно оценить по деловым качествам своих руководителей, избранников в представительные органы, здесь не удержатся, говоря словами А. И. Солженицына, "ложные репутации, не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации"^[1].

Кроме того, на уровне местного самоуправления ярко и одновременно наиболее зримо, результативно обнаруживаются личностные моменты развития демократических процессов, здесь проявляется "очеловеченный" образ социально-экономических и политических реформ. Именно местное самоуправление, обеспечивающее развитие "демократии малых пространств", способно создать в конечном счете органическое сочетание власти и свободы, внешнего управления (реализуемого в том числе посредством исполнительной вертикали власти) и внутренней самоорганизации населения. Тем самым становится возможным преодолеть традиционные, во многом авторитарные по своей сути представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти, которая якобы является единственным источником и главным гарантом прав личности.

Вместе с тем демократический потенциал местного самоуправления нс может проявляться автоматически, в связи с самим по себе фактом признания местного самоуправления в качестве конституционно значимого института муниципальной демократии. Создание эффективных механизмов муниципальной демократии, обеспечивающих качественное достижение стоящих перед ней социальных целей, и решение вытекающих из этих целей задач предполагает выработку надлежащей юридической основы форм осуществления местного самоуправления с активным участием самих граждан на различных этапах его формирования и функционирования.

В отличие от вертикальной модели организации государственной власти местное самоуправление, как это следует уже из самого наименования данного института, составляет своего рода горизонтальную систему самоорганизации населения. В этой системе каждый входящий в состав местного сообщества индивид является ассоциированным участником осуществления муниципальной власти, действующим по своей воле и в своих интересах, которые – в рамках коллективных форм местного самоуправления – сообразуются с волей и интересами других. Таким образом, индивид реализует свою политическую свободу влиять на состояние муниципальных дел с тем, чтобы обеспечить наиболее оптимальный режим удовлетворения повседневных потребностей, связанных с проживанием на определенной территории, а местное сообщество в целом – свое право самостоятельно, в пределах установленных Конституцией РФ и действующим законодательством возможностей решать вопросы местного значения.

Отсюда следует, что осуществление местного самоуправления как публичной власти и одновременно развитие муниципальной демократии в личностном плане предполагает процесс реализации субъективных публичных (муниципальных) прав членов местного сообщества, направленных на обеспечение социально- экономических, культурных, равно как и политических интересов и потребностей граждан по месту жительства. Причем наибольшая приближенность муниципальной власти к населению и повседневно складывающаяся общность интересов членов местного сообщества обусловливают (во всяком случае, в смысле долженствования) наименьшее расхождение между целями политической свободы местного сообщества, с одной стороны, и политической свободы каждого из его членов – с другой.

Таким образом, особенности муниципальной (поселенческой) демократии определяются особой природой института местного самоуправления, его местом в конституционной системе народовластия. Во-первых, она осуществляется в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, она реализуется на низовом территориальном уровне организации публичной власти; в-третьих, охватывая собой всю территорию РФ, она проявляется как публичная власть местных сообществ и имеет своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, она предполагает максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно, непосредственной и представительной демократии (однако, без их отождествления!); в-пятых, она организационно обособлена от демократических институтов государственной власти; в-шестых, муниципальная демократия не ограничивается самоуправленческими властеотношениями, но включает также институты общественного, не публично-властного характера (например, территориальное общественное самоуправление, опросы граждан, собрания (конференции) граждан и т.п.), а также самоуправленческие институты правового положения личности. Спецификой местного самоуправления как власти местного сообщества определяются также особенности соотношения в рамках муниципальной демократии непосредственных и представительных начал. Хотя местное самоуправление ориентировано на широкое использование различных форм прямого волеизъявления населения, это нс предполагает возможности противопоставления муниципальных институтов прямой и представительной демократии, поскольку именно и только на основе их взаимодействия и согласованного функционирования обеспечивается эффективная реализация целей местного самоуправления. При этом в силу максимальной приближенности муниципальной власти к населению муниципальная представительная демократия характеризуется глубоким проникновением в нее непосредственно-демократических начал, что определяет возможность и необходимость формирования на этом уровне различных форм осуществления народовластия, основанных на сочетании, переплетении элементов непосредственно-общественной самоорганизации и представительно-опосредованного (профессионально-представительного) управления^[2].

Исходя из этого демократия в системе местного самоуправления проявляется через сущностное единство отношений власти и свободы, что образует политическую форму реализации муниципальной власти и прав местного населения.

В этом плане понятие муниципальной демократии сводится к тому, что это основанная на единстве свободы и ответственности самоуправленческая форма осуществления населением по месту жительства публичной власти, коллективных и индивидуальных прав граждан по самостоятельному решению в пределах, установленных Конституцией и действующим законодательством, вопросов местного значения, непосредственному обеспечению жизнедеятельности и оказанию муниципальных услуг, безопасному и комфортному развитию муниципального образования в интересах местного сообщества и отдельных граждан^[3].

Основные положения данного определения могут быть развернуты посредством анализа всей системы институтов муниципальной демократии.