Муниципально-правовые нормы и институты, их система

Первичной ячейкой всякой отрасли права является, как известно, правовая норма. Не является исключением в этом плане и муниципальное право.

Нормы муниципального права при всем их своеобразии являются разновидностью правовых норм, которые содержатся в источниках муниципального права. Они представляют собой правила поведения общего характера, призванные упорядочивать сложную систему общественных отношений, которые составляют предмет муниципального права. В своей совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права РФ.

Таким образом, муниципально-правовые нормы – разновидность правовых норм, содержащихся в источниках муниципального права, регулирующих самоуправленческие отношения и образующих в своей совокупности отрасль муниципального права.

В зависимости от функционального назначения и целей правового регулирования муниципально-правовые нормы можно разделить на регулятивные – они определяют ОГЛАВЛЕНИЕ и порядок реализации правового статуса субъектов муниципального права, и охранительные, которые устанавливают ответственность за нарушение муниципально-правового порядка. При этом сами регулятивные нормы подразделяются на нормы-дефиниции (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ), нормы-принципы (ст. 12, 130– 133 Конституции РФ, ч. 2 и 3 ст. З, ч. 3 ст. 17, ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ), нормы-цели (ст.18 Конституции РФ, ч. 1, 2 и 4 ст. 8, ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 23, ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ), нормы-гарантии (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. 12, 133 Конституции РФ), коллизионные нормы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ), а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы.

Так, например, ч. 2 ст. 21 Федерального закона № 131-ФЗ обязывает органы местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии с этим Законом предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, ч. 4 ст. 8 запрещает наделять межмуниципальные объединения полномочиями органов местного самоуправления, а ч. 1 ст. 9 закрепляет право муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Кроме того, по характеру велений выделяют императивные, диспозитивные, рамочные и рекомендательные нормы муниципального права (в настоящее время в федеральном муниципальном праве преобладает первая разновидность норм), а по субъектам правотворчества – нормы, содержащиеся в международном праве, в федеральном праве, законодательстве субъектов РФ, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, стороной которых является орган местного самоуправления или направленных на регулирование муниципальных отношений, а также в актах органов территориального общественного самоуправления.

ОГЛАВЛЕНИЕ муниципально-правовых норм: соотношение государственно-властных и негосударственных начал

Наряду с общими признаками, характерными для всех правовых норм, муниципально-правовые нормы обладают и существенной спецификой. Главная их особенность связана с соотношением в содержании муниципально-правовых норм государственно-властных и негосударственных начал.

Многие источники муниципального права принимаются на уровне федеральной и реже региональной государственной власти в виде нормативных правовых актов (в первую очередь законов) РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. Содержащиеся в них нормы муниципального права представляют собой государственно-властные веления, они исходят от государства и обеспечиваются возможностью применения государственного принуждения.

В то же время широкий массив источников муниципального права представляют собой нормативные правовые акты местного самоуправления. Своеобразие содержащихся в них нормативных предписаний заключается в том, что по своему происхождению они не могут быть отнесены к нормам, исходящим от государства в лице его правотворческих органов. Какова же в таком случае их природа? Имеют ли они правовой характер?

На эти вопросы имеются различные ответы. Один из них заключается в том, что термин "негосударственный" тождествен понятию "общественный", т.е. соответствующие нормы, принимаемые органами местного самоуправления и призванные регулировать определенную сферу самоуправленческих отношений, представляются как некая разновидность социальных норм, лишенных властных начал. Тем самым фактически ставится под сомнение их общеобязательность и характер норм действующего права. Это не так.

Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер, так как исходят от муниципальной власти. Муниципальная же власть, получающая свою реализацию посредством системы местного самоуправления, есть выражение власти народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), одна из основ конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ), это – институт российской государственности. Поэтому в правовых нормах актов местного самоуправления присутствует не только "власть авторитета" местного самоуправления, но и авторитет, сила муниципальной власти как особой публичной власти, находящейся в единой системе народовластия и в полной мере пользующейся государственными гарантиями своей самостоятельности (ст. 12, 133 Конституции РФ).

Общеобязательность правовым нормам актов местного самоуправления придает и то обстоятельство, что гарантии их реализации имеют государственный характер, их охрана обеспечивается силой государства, включая все возможные формы судебной защиты (в рамках общеюрисдикционного, арбитражного, конституционного правосудия, имея в виду применительно к последней, что акты местного самоуправления могут быть предметом защиты региональной конституционной юстиции). Этим актам местного самоуправления также придаются государственно-властные начала.