Лекция 8. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА: ОСНОВНЫЕ КАТЕГОРИИ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
• понятие и принципы муниципальной службы;
• историю становления муниципальной службы в России;
• понятие и виды должностей муниципальной службы;
• основы правового статуса муниципального служащего;
уметь
• анализировать, толковать и правильно применять нормативные правовые акты, регламентирующие муниципальную службу;
владеть
• навыками работы с нормативными документами, регламентирующими профессиональную служебную деятельность.
Понятие, задачи, функции и принципы муниципальной службы в Российской Федерации
В последнее время государственные органы, общественные объединения все больше уделяли внимание проблемам становления местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление как важную составляющую демократического государства, они проявляли интерес к корням и особенностям российской модели самоуправления. В поисках оптимальной концепции и модели в большей мере изучалось самоуправление иностранных государств. Одним из свидетельств результатов переноса общественного внимания явилось то, что нередко в проектах законов объединялись модели местного самоуправления разных стран, не всегда приемлемые для российского общества и государства, не учитывающие политические и социально- экономические особенности России, психологию, менталитет и традицию народов, сложившиеся на протяжении столетий.
Прежде чем мы станем раскрывать понятие муниципальной службы, нам необходимо вспомнить правовые институты, с которыми муниципальная служба неразрывно связана.
Так, в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ΦЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в России гарантируется право на местное самоуправление, под которым понимается:
– одна из основ конституционного строя РФ;
– форма осуществления народом своей власти (на местном уровне);
– самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Исходя из анализа положений вышеуказанного Федерального закона, местное самоуправление в России осуществляется в пределах муниципальных образований, а именно:
– городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
– сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
– муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
– городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
– городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
– внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением;
– внутригородская территория города федерального значения часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Таким образом, в современной России муниципальная служба организуется в пределах муниципальных образований и созданных в них органах, т.е. органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ.
В деятельности муниципальных служащих находят свое воплощение задачи и функции местного самоуправления. Муниципальный служащий трудится в системе органов местного самоуправления, созданных для практического осуществления стоящих перед местным самоуправлением задач.
Муниципальный служащий осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения. Находясь под пристальным контролем населения, муниципальный служащий менее бюрократичен, чем государственный.
Органы местного самоуправления – самостоятельная часть профессионального публично-властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в этих органах и реализующих их полномочия.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
– представительный орган муниципального образования – выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования;
– глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения;
– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) – наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
– контрольно-счетный орган муниципального образования – образуется в целях внешнего муниципального финансового контроля;
– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой.
Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее – Закон), который устанавливает порядок регулирования отношений, связанных с поступлением па муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, а также связанных с прохождением и прекращением муниципальной службы, определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
Детализация указанного Закона определяется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
В соответствии с Законом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Таким образом, основными элементами муниципальной службы являются:
– поступление на муниципальную службу;
– прохождение муниципальной службы;
– прекращение муниципальной службы.
Более подробно данные элементы будут раскрыты в гл. 9 учебника.
Исходя из анализа российского законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, мы можем определить основные задачи муниципальной службы.
1. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования.
2. Обеспечение реализации положений Конституции РФ, федерального законодательства, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования.
3. Организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций.
4. Формирование условий для практического осуществления функций органов местного самоуправления и профессиональное обеспечение реализации функций, компетенции и полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
5. Защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования.
6. Подготовка, принятие, организация исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления.
7. Оказание содействия федеральным органам государственной власти, расположенным на территории муниципального образования, органам государственной власти субъекта РФ.
Но все же главной задачей, для решения которой и создается муниципальная служба, является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления и непосредственно.
Функции муниципальной службы – это основные направления деятельности муниципальной службы. Они формируются и определяются в соответствии с ее задачами. Более того, функции – это метод и способ решения задач, достижения целей. Задачи обусловливают ОГЛАВЛЕНИЕ функций, формы и методы их реализации.
Основными функциями муниципальной службы являются следующие.
1. Планирование. В основе планирования – разработка программ, планов деятельности муниципальной службы но решению стоящих перед местным самоуправлением задач.
Планирование заключается в формулировании условий, необходимых для решения того или иного вопроса; установлении последовательности создания или обеспечения этих условий; определении порядка, а также сроков выполнения конкретных действий; указании на то, какими должны быть результаты деятельности.
Планироваться может правотворческая деятельность (подготовка и принятие муниципальных правовых актов), финансовая деятельность (объем доходов и расходов), проведение мероприятий по исполнению федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, проведение мероприятий местного значения (экономических, социальных, культурных и пр.).
2. Регулирование (от лат. regulo – устраиваю, привожу в порядок). Применительно к муниципальной службе регулирование заключается в упорядочении общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, в налаживании связей между субъектами этих отношений, приведении системы управления делами муниципального образования в такое состояние, которое обеспечивает эффективную работу всех элементов местного самоуправления.
3. Распорядительство. Распорядительные функции выражаются в даче конкретных указаний исполнителям – выполнить работы, совершить действия в определенном порядке и в определенный срок. Однако они проявляются и в непосредственных действиях муниципальных служащих.
4. Координация (от лат. со – совместно и ordinatio – упорядочение) представляет собой установление взаимосвязей между органами местного самоуправления и различными внешними (гражданами, организациями, органами местного самоуправления иных муниципальных образований, органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти и т.д.) и внутренними (структурными подразделениями органа местного самоуправления, муниципальными служащими и т.п.) субъектами. Взаимосвязи необходимы для слаженной и четкой деятельности различных субъектов правовых отношений по решению конкретных задач.
5. Контроль. Понятие "контроль" удачно раскрыто Ю. Н. Стариловым применительно к функциям государственной службы – это "установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих; установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственного управления и государственной службы"[1]. Как функция муниципальной службы контроль представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношений поставленных перед ними задач и целей. Он может включать в себя проверку исполнения принятых решений или обязанностей, возложенных на того или иного субъекта.
6. Учет и информационное обеспечение. В муниципальной службе учет представляет собой регулярный сбор сведений, информации. Это информация о результатах деятельности органов местного самоуправления, движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д.
Непосредственные, специальные функции, которые выполняют структурные подразделения органов местного самоуправления и муниципальные служащие, конкретизируются в соответствии с задачами, поставленными перед органом самоуправления или служащими, находят свое закрепление непосредственно в уставах муниципальных образований.
Закон определил основные принципы муниципальной службы, под которыми следует понимать основополагающие начала, определяющие порядок организации и прохождения муниципальной службы в Российской Федерации, а также основы правового статуса муниципальных служащих.
Так, принципы муниципальной службы мы можем разделить на несколько групп.
1. К принципам функционирования муниципальной службы или деятельности муниципальных служащих относятся следующие.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ (ст. 2) установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
Мнения ученых-юристов о ст. 2 Конституции РФ сводятся к следующему: признание прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий свои конституционные права. В Российской Федерации никто не может быть ограничен в правомерных средствах защиты своего человеческого достоинства и основанных на нем прав. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по созданию условий для их реализации.
Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Попытки дать определения понятиям "профессионализм" и "компетентность" не раз предпринимались учеными-юристами. Наиболее удачные строятся на следующих рассуждениях.
Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности.
Профессионализм муниципального служащего предполагает как знание (полученное в результате обучения в образовательном учреждении) общей характеристики определенной сферы, в управлении которой он принимает участие, так и особенностей этой сферы, ее специальных функций и задач.
Принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Под ответственностью понимается мера воздействия на нарушителя. Также ответственностью называется мера принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений психологического (личного) характера (например, дисциплинарная ответственность) или имущественного (административная ответственность). Ответственность всегда связана с принуждением, применением установленных законом мер воздействия на правонарушителя и сопровождается наступлением отрицательных, неблагоприятных последствий для него. Обязательным условием привлечения лица к ответственности является правонарушение.
Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Этот принцип можно отнести как к принципам деятельности муниципального служащего, так и к принципам организации муниципальной службы. Мы рассмотрим его в данной группе, так как реализация этого принципа имеет первостепенное значение именно в повседневной деятельности муниципального служащего.
Правовая защищенность выражается в том, что муниципальный служащий не может быть произвольно привлечен к ответственности или уволен с муниципальной службы. Для перевода муниципального служащего на другую должность муниципальной службы необходимо получить его согласие (кроме случаев, предусмотренных федеральным законодательством). Правовая защищенность также заключается в том, что никто не вправе заставить муниципального служащего исполнять незаконные приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. Органы местного самоуправления обязаны создать муниципальному служащему условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей, а также предоставлять ежегодный оплачиваемый отпуск. За исполнение обязанностей он должен получать денежное ОГЛАВЛЕНИЕ. Успешное и добросовестное исполнение муниципальным служащим своих обязанностей, продолжительная и безупречная служба должны поощряться.
Социальная защищенность муниципальных служащих в первую очередь неразрывно связана с обеспечением статуса данной категории граждан. Муниципальному служащему в муниципальном образовании должны быть созданы такие социальные условия труда, при которых он никогда не должен отстраняться от надлежащего исполнения своих обязанностей.
Принцип стабильности муниципальной службы устанавливает способность муниципальной службы решать поставленные задачи, выполнять возложенные функции одной и той же структурой, штатной численностью муниципального образования.
Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих устанавливает право населения составить представление о работе муниципальных служащих, их компетенции, позволяющее обратиться к тому служащему, который выполняет нужную функцию.
В настоящее время в большинстве муниципальных образований на сайте местной администрации могут быть размещены должностные инструкции служащих и их план работы.
Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами является формой реализации ст. 3 Конституции РФ, которая устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Муниципальные служащие для решения конкретных вопросов местного самоуправления могут создавать советы жителей. Это право целесообразно конкретизировать в уставе муниципального образования.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования должны определяться среди многих сведений формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, а также порядок взаимодействия с государственными органами.
2. Принципами организации муниципальной службы, т.е. формирования структур и подразделений органов местного самоуправления, подбора и расстановки кадров муниципальных служащих, являются следующие.
Принцип равного доступа граждан и равных условий прохождения муниципальной службы. Первоначально принцип равного доступа граждан России к службе был закреплен в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ в отношении государственной службы. Со временем он нашел свое место и в нормах законодательства о муниципальной службе. Так, законодатели перенесли этот принцип и в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". В ст. 3 Федерального закона было установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
В ныне действующем же Федеральном законе данный принцип устанавливает то, что к муниципальной службе равный доступ и равные условия ее прохождения имеют все граждане России, владеющие государственным языком РФ, независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Законом, в котором отражены основные требования, предъявляемые к муниципальной службе в Российской Федерации, является Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". Прежде всего это требования к организации муниципальной службы, поступлению на муниципальную службу и замещению муниципальных должностей, прохождению муниципальной службы. Помимо требований, предъявляемых к муниципальной службе, Закон также устанавливает квалификационные требования, определяет основные обязанности и права муниципальных служащих, условия привлечения муниципальных служащих к ответственности и порядок поощрения муниципальных служащих и др.
В сфере законодательного регулирования рассматриваемый принцип означает, что для всех муниципальных служащих, независимо от муниципального образования и субъекта РФ, требования, изложенные в указанном Законе, являются едиными.
Принцип внепартийности муниципальной службы неоднозначно толкуется в юридической литературе. В современной политологии под политической партией понимается наиболее активная и организованная часть какого-либо класса либо социального слоя, выражающая их интересы и осуществляющая руководство их политической деятельностью.
С правовой точки зрения партии – это общественные объединения. В настоящее время их деятельность регламентируется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях". В нем под политической партией понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
3. Перечень принципов муниципальной службы не "закрывается" нормами Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Дополняет его законодательство субъектов РФ. Следует отметить, что многие субъекты РФ перенесли в свое законодательство о муниципальной службе правовые принципы, установленные Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Так, на основе анализа данных нормативных правовых актов возможно выделение следующих специальных правовых принципов муниципальной службы в Российской Федерации.
Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих. Верховенство закона – это его "господство" над иными актами. Данный принцип означает, что при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он прежде всего должен действовать в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъекта РФ.
Согласно ст. 15 Конституции РФ она (Конституция) имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Под "иными правовыми актами" понимаются как подзаконные акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти), так и подзаконные акты субъектов РФ и акты органов местного самоуправления. Наибольшее количество проблем возникало и возникает как раз с последними двумя группами актов.
Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Данный принцип можно отнести и к рассматриваемой группе принципов (принципов деятельности), и к группе принципов организации муниципальной службы. В сфере деятельности муниципальной службы он берет свое начало в ст. 12 Конституции РФ, в которой закреплено, что местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно. Муниципальная служба не является частью системы государственной службы. Она независима от федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ в пределах своей компетенции.
Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это установлено Конституцией РФ, уточнено в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", а также в законах субъектов РФ.
Европейская хартия местного самоуправления также исходит из существования органов местного самоуправления, которые "наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций".
Принцип обязательности для муниципального служащего правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий (например, Московская и Вологодская области, Краснодарский край).
Принцип гласности в осуществлении муниципальной службы (например, Москва, Архангельская область). В Законе о муниципальной службе Челябинской области данный принцип дополняется гарантированностью гражданам России нрава на обращение к муниципальным служащим, а также на получение гражданами полной и достоверной информации о деятельности муниципальной службы в пределах, установленных законом.
Таким образом, под муниципальной службой в Российской Федерации понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), и направлена на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления.