Лекция 7. МОРАЛЬНЫЕ И ЭТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

В результате освоения данной главы студент должен:

знать

• этические аспекты борьбы с бюрократизмом и коррупцией на государственной и муниципальной службе;

• виды и ОГЛАВЛЕНИЕ конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе и механизмы их урегулирования;

• ОГЛАВЛЕНИЕ и проблемы этики оказания влияния (регулирования лоббистской деятельности);

уметь

• выявлять общее и особенное в способах и механизмах борьбы с коррупцией и бюрократизмом, этическом регулировании лоббистской деятельности;

• выявлять и предлагать способы решения проблем, препятствующих реализации этих принципов в практической деятельности государственных и муниципальных служащих;

• проводить сравнительный анализ возможных конфликтов интересов в конкретной ситуации морального выбора государственного и муниципального служащего;

• определять способы и механизмы урегулирования конфликта интересов в практической деятельности работников государственных и муниципальных органов власти;

владеть

• навыками урегулирования конфликта интересов в своей профессиональной деятельности;

• навыками использования в своей профессиональной деятельности основных положений, норм и принципов этики государственной и муниципальной службы.

Морально-нравственные аспекты бюрократизма на государственной и муниципальной службе

К числу основных факторов, объясняющих трудности и противоречия становления демократии в России, без сомнения следует отнести ту особую роль, которую играла в политической жизни общества российская бюрократия. Речь здесь идет об известном в социологической науке и политической практике конфликте между бюрократией и демократией, на возможность которого впервые обратил внимание Макс Вебер. Выход из этого противоречия теоретик идеальной модели бюрократии, как известно, предлагал искать на пути перехода к "плебисцитной вождистской демократии", основанной на приоритете избранного прямым голосованием народом и потому независимого от бюрократии харизматического лидера.

Для России антитеза "бюрократии" и "демократии", связанная с широкими возможностями бюрократического аппарата тормозить процесс демократических преобразований, имела особое значение. Антидемократическая сущность отечественной бюрократии была обусловлена самим характером абсолютистского государства в России, узурпировавшего суверенитет личности, ее права и свободы и выступавшего в роли полновластного распорядителя настоящего и будущего миллионов людей. Это было характерно как для дореволюционной самодержавной монархии в России, так и для советской партийно-государственной номенклатуры, подавлявшей любые формы политической, экономической и культурной самостоятельности населения. Политика российских федеральных властей последних лет, направленная на последовательное выстраивание вертикали власти – явление того же порядка.

В научной литературе обращалось внимание на специфические черты русской модели управления и управленческой культуры. В целом для российского менталитета было характерно стремление к политической целостности через централизацию власти, что вело к постоянному воспроизводству в массовом сознании необходимости сильной власти единого центра. В определениях Г. Хофштеде и Д. Боллинже Россию следует отнести к типу вертикальных управленческих культур с характерным для них высоким индексом дистанции власти. Являясь неотъемлемым атрибутом национальной управленческой культуры, эта особенность культуры управления (и шире – властных отношений) в России изначально оправдывала идею неравенства распределения власти в организованных структурах. На этой почве вмешательство сильной власти ("сильной руки") не воспринималось массовым сознанием как ущемление прав отдельной личности, а напротив, воспринималось как определенное благо. Все это, с одной стороны, создавало основу для распространения в массовом сознании терпимого отношения к авторитарному (недемократическому) стилю управления, воспитало у большинства российских граждан привычку к чинопочитанию, с другой – мало способствовало формированию устойчивой традиции участия широких масс в политической жизни.

В научном словаре и политической практике понятие "бюрократия" (от фр. bureau – канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos – власть, господство; буквально – власть конторы, господство аппарата управления) – не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические "модели" бюрократии, различающиеся но: 1) весу бюрократии в обществе; 2) характеру и способам решения государственных задач; 3) взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

1) "имперскую" ("традиционную") бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), в которых главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе и для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Исторически современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня сложно отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления.

Понятие "бюрократия" не следует путать с понятием "бюрократизм", поскольку они не тождественны, хотя зачастую и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления, бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

• перенос функционерами бюрократической организации акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;

• раздутый, запутанный аппарат управления и "бумажный" стиль работы;

• подмена закона инструкциями под видом конкретизации закона;

• чрезмерная, мелочная регламентация и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;

• повиновение, превращающееся в верноподданничество к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Исторически бюрократия, как и бюрократизм возникли вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специфическими особенностями работы органов власти. К ним следует в первую очередь отнести: разрастание и усложнение функций государственного аппарата, владение техникой административной работы, обладание информацией и документацией, возможности составления и интерпретации государственных решений и актов, ведения переписки с населением и т.д. Все это делает население, равно как и высшие инстанции, зависимым от аппарата чиновников, а сам аппарат – автономным и полновластным.

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Изучите приведенный ниже текст и ответьте на заданные вопросы.

Современный исследователь проблем бюрократии А. В. Оболонский выделяет несколько причин, способствующих перерождению бюрократической организации и порождающих бюрократизм как социальное явление. В качестве социально-политической основы бюрократизма ученый называет реально существующую опасность отрыва аппарата управления от общества, "в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески поддерживает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами". Другой основой для развития бюрократизма, по наблюдению ученого, является присущий любой бюрократической организации антидемократизм, который возникает "из мнимой монополии чиновников на компетентность, оставляющей за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев". Наконец, в организационно-техническом плане бюрократическая модель управления также может порождать бюрократизм, когда но разным причинам основная задача чиновника – "обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил" превращается в самоцель, в результате чего происходит канцелярская подмена содержания формой.

1. Какова, по мнению ученого, социально-политическая основа бюрократизма? К каким последствиям может привести отрыв аппарата управления от общества?

2. В чем заключается антидемократизм бюрократической организации? Приведите примеры.

3. Как вы понимаете данную ученым характеристику организационно-технической основы бюрократизма, заключающейся в канцелярской подмене содержания формой?

В литературе по административной этике называются и другие причины, обусловливающие доминирование бюрократизма в органах государственной и муниципальной власти. В первую очередь трудность борьбы с бюрократизмом в любом государстве объясняется слабостью законотворческой практики. Суть проблемы заключается в том, что противоречивость многих норм права и их изначальная многогранность, равно как и отсутствие в нормативных правовых актах прописанного механизма их реализации создают широкие возможности для вольной трактовки (чаще всего в личных интересах) существующих законов государственными и муниципальными служащими. Другая, не менее важная причина "живучести" бюрократизма государственной и муниципальной власти, по мнению исследователей, связана с отсутствием в органах исполнительной власти механизма контроля за работой чиновников (отсутствием в правилах организации рабочих мест в государственных и муниципальных учреждениях жестких требований указывать на дверях кабинетов фамилии, имена и отчества служащих, которые в них работают, систем быстрого реагирования на жалобы граждан по отношению к государственным служащим и т.д.) и, как следствие, абсолютной безнаказанностью государственных и муниципальных служащих.

Что же касается российской действительности, то здесь роль бюрократии (и, соответственно, бюрократических методов управления), учитывая особое место государства в системе общественно-политических отношений, изначально была высокой. Это относится, как к дореволюционному периоду в развитии России с характерными для него этатизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, так и особенно к послеоктябрьскому советскому периоду. Именно в советской России произошло утверждение командно-административной системы с жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Эволюционируя, российская бюрократия сближалась с той моделью власти и управления, которая сформировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отличалась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти – с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были: четкая внутренняя градация правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за администрацией и унификация мышления государственных служащих, систематическое обновление аппарата.

Особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму – форму коммунистической "номенклатуры". Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики, постепенно подчинившей и поглотившей административный сектор. Базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Современное российское чиновничество в целом, увы, не изменило своим привычкам. Более того, факты свидетельствуют о том, что демократизация в условиях России в реальности привела к тому, о чем в свое время писал М. Вебер и предупреждал русский мыслитель И. А. Ильин, – к дальнейшей бюрократизации общества. Политическая элита страны и ее лидеры не могут не понимать, что сегодня мы имеем дело с очередной "бюрократической революцией" в России, отличительной чертой которой на сей раз становится процесс "приватизации чиновничества", сделавший коррупцию в государственном аппарате обычным делом. По крайней мере, власть уже должна задуматься о масштабах и опасности повсеместно наблюдающегося явления, когда служащие государственного аппарата и должностные лица стремятся во что бы то ни стало извлечь личные выгоды из своего служебного положения, с тем чтобы компенсировать недостаток своего жалованья, что тем более несложно сделать в наших условиях, когда непонятно, где начинаются и где кончаются границы государственного вмешательства в экономические и другие отношения в обществе.