Мониторинг органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике
В правовой сфере термином "мониторинг" обозначают систему информационных наблюдений, дающих возможность анализировать и оценивать:
– результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс);
– качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;
– эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)[2].
На состоявшейся 24–26 июня 2010 г. в Санкт-Петербурге Восьмой Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики" отмечалось, что в настоящее время указанная деятельность становится организационно оформленным инновационным институтом государственного управления[3].
Осуществление мониторинга законодательства и правоприменительной практики с целью их корректировки в ходе осуществления надзора за исполнением законодательства соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры[4].
Подобная деятельность осуществляется прокуратурой не только в ходе реализации надзорной функции. Правовой мониторинг необходимо рассматривать также как дополнительную (и самостоятельную) подфункцию[5], реализуемую в рамках участия прокуратуры в правотворческой деятельности.
Объектом правового мониторинга могут быть нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений, а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.
К субъектам мониторинговой деятельности относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица и специально созданные структуры, наделенные правомочиями контроля состояния системы права. В их число входят органы прокуратуры. Участниками мониторинга являются юридические и физические лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать в проведении мониторинга[6].
Имеются органы и должностные лица, обязанные постоянно выполнять мониторинговую деятельность (специализированные органы). Наряду с ними действуют формирования, проводящие мониторинг периодически, с целью оценки успешности правового регулирования определенных общественных отношений или степени реализации отдельного нормативного правового акта либо их группы. Третьи сочетают постоянное осуществление мониторинга с наделением различных органов и должностных лиц полномочиями по выполнению конкретных исследований в той же сфере деятельности.
Централизованная организация мониторинга предполагает его выполнение специально уполномоченными органами. Децентрализованный мониторинг может проводиться любым заинтересованным субъектом по своей инициативе. При смешанной организации мониторинговыми полномочиями наделяются определенные субъекты. Одновременно допускается возможность осуществления соответствующих мероприятий иными структурами по поручению специальных субъектов либо в рамках собственной компетенции, например общественными организациями[7].
Государственный мониторинг осуществляется исключительно органами государства. Общественный мониторинг выполняют негосударственные формирования. Разграничивают также правовой мониторинг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Одновременно выделяют постоянный, временный, оперативный (предназначен для быстрого выполнения) и точечный мониторинг (проводится в отношении определенного правового акта или его части). Кроме того, различают комплексный и отраслевой мониторинг.
Ретроспективный мониторинг представляет собой исследование ранее действовавших нормативных правовых предписаний. Текущий мониторинг посвящен имеющим силу правовым актам. Прогнозный мониторинг предназначен для выявления перспектив развития общественных отношений и необходимости в связи с этим издания нормативных правовых актов в будущем. По направленности воздействия мониторинг является внутренним или внешним. В свою очередь, внешний мониторинг выступает в официальном и неофициальном виде.
Прокуроры осуществляют, главным образом, внешний официальный мониторинг. Для создания надлежащих ведомственных организационно-распорядительных документов проводится также внутренний мониторинг. В научных и прикладных целях в органах прокуратуры применяется ретроспективные мониторинговые исследования.
Основная роль прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности заключается в мониторинге состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике (далее – мониторинг состояния законности). При этом прокуратура является конституционным специальным субъектом централизованного государственного федерального мониторинга состояния законности. Такая деятельность выполняется прокурорами комплексно, официально и на постоянной основе. Проведение мониторинга состояния законности органами прокуратуры имеет текущий и прогнозный характер.
Прокуроры осуществляют все виды мониторинговой деятельности: сбор и анализ сведений о состоянии законности, прогнозирование и информирование. При этом активно используются возможности смешанной системы организации мониторинга, например в форме сотрудничества с общественными объединениями и иными негосударственными структурами.
Мониторинг состояния законности является межфункциональной деятельностью органов прокуратуры и осуществляется в процессе надзора, участия в правотворческой деятельности, рассмотрения дел судами, в заседаниях органов представительной и исполнительной власти, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международного сотрудничества, рассмотрения и разрешения обращений в органах прокуратуры.
Органы прокуратуры действуют на территории всей страны, проверки исполнения законов проводятся применительно к самым разным сферам деятельности, что дает возможность для широкомасштабного анализа применения законодательства разных отраслей права и позволяет выявлять не только правонарушения, но и проблемы, возникающие в ходе реализации законов и иных нормативных правовых актов.
Результаты правового мониторинга Генпрокурор РФ ежегодно представляет палатам ФС РФ и Президенту РФ в докладе о состоянии законности и правопорядка в стране. Более того, Совет Федерации каждый год готовит доклад о состоянии законодательства в России, в котором один из разделов посвящен мониторингу законодательства и правоприменительной практики в деятельности Генпрокуратуры РФ.
Согласно Положению, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 № 144, прокурорам всех уровней предписано осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования, регулярно анализировать итоги участия прокуратуры в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, незамедлительно информировать Генпрокуратуру РФ о проблемах в этой сфере и вопросах, требующих решения на федеральном уровне,
В Генпрокуратуре РФ работу по мониторингу правоприменительной практики координирует правовое управление, которое самостоятельно или с участием других подразделений организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско- процессуального, арбитражно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности. В это управление поступает информация о проблемах федерального законодательства не только из прокуратур субъектов РФ, но и из других подразделений, осуществляющих надзорную деятельность, в том числе в виде аналитических и иных материалов о состоянии правоприменительной практики, проблемах правоприменения и потребности в совершенствовании законодательства.
Результаты мониторинга оформляются правовым управлением в виде законодательных предложений, информационных писем в соответствующие органы власти, а также используются в осуществлении других форм правотворческой деятельности прокуратуры, включая участие в подготовке законопроектов другими органами государственной власти, составление правовых заключений на нормативные правовые акты, участие в обсуждении законопроектов в палатах ФС РФ.
Генпрокуратура РФ принимает все необходимые меры к доведению результатов проведенного мониторинга до субъектов законодательной инициативы. Так, Законом о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9). Особое внимание уделяется результатам мониторинга правоприменения в сфере борьбы с коррупцией, который позволяет выявлять коррупциогенные положения в нормативных правовых актах и их проектах.
Частью мониторинга правоприменения является анализ обращении по проблемам федерального законодательства, поступающих в прокуратуру от граждан, юридических лиц, органов власти и других субъектов правоприменения. По результатам такой работы практикуется направление информационных писем в Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за подготовку нормативных правовых актов в соответствующей сфере. Результаты мониторинга, свидетельствующие об актуальных проблемах правоприменения, доводятся до сведения также профильных министерств, ответственных за выработку государственной политики и подготовку нормативных правовых актов в соответствующей сфере общественных отношений, активно используются прокуратурой при подготовке заключений на законопроекты, поступающие из ГПУ Администрации Президента РФ, Правительства РФ, палат ФС РФ, федеральных органов исполнительных власти, в ходе обсуждения вопросов совершенствования законодательства на парламентских слушаниях, "круглых столах", в межведомственных рабочих группах.
Мониторинг правоприменительной практики, проводимый прокуратурами субъектов РФ, – один из важных инструментов создания единого правового пространства. Для решения этой задачи мониторинг правоприменения осуществляется прокурорами уже на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, так как именно в ходе процесса их разработки и обсуждения начинает применяться действующее законодательство, выявляются не соответствующие ему нормы предлагаемых проектов, устраняются возможные коллизии, решается вопрос о пределах полномочий по регулированию соответствующих отношений. Мониторинг применения федерального законодательства на этой стадии работы прокуратуры имеет превентивное значение.
В связи с этим в ходе проведения мониторинга нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления прокуратуры:
– запрашивают и изучают проекты региональных и муниципальных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ;
– участвуют в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти;
– направляют в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах норматив
ных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.
Следует отметить, что не во всех случаях прокуратура может принять участие в правотворческом процессе на стадии разработки и принятия проекта нормативного правового акта. Особенно это касается муниципальных правовых актов, что связано с большим количеством муниципальных образований, возникших в результате реформы местного самоуправления. Обеспечить участие прокуратуры в разработке проектов муниципальных актов каждого из них не всегда представляется возможным.
В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 прокурорами организуется изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, а результаты изучения и принятые меры прокурорского реагирования учитываются в соответствующем реестре.
Одно из направлений мониторинга нормативных правовых актов – контроль своевременности внесения в них изменений, связанных с новеллами федерального законодательства. В целях совершенствования методики сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления прокуроры в течение месяца с момента изменений федерального законодательства обязаны проводить сверки действующих нормативных правовых актов в названных органах, о чем составляются соответствующие акты о выявленных противоречиях.
В ситуации длительного непринятия органом власти предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры вносят представления об устранении нарушений закона, а также предложения об изменении, дополнении либо отмене нормативных правовых актов.
Нередко мониторинг изменений федерального законодательства показывает необходимость принятия в субъектах РФ подзаконных актов.
Еще одно важное направление деятельности прокуратуры субъектов РФ по итогам мониторинга – использование права законодательной инициативы и в первую очередь – для урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (см. параграф 13.2 настоящего пособия).
Нередко изменения и дополнения регионального законодательства инициируются прокуратурами в информационных письмах, составляемых по результатам мониторинга правоприменения и развития законодательства. По предложению прокуроров устраняются не только противоречия между региональным и федеральным законодательством, но и восполняются пробелы в правовом регулировании.
Существенное влияние на качество нормотворческой деятельности органов местного самоуправления оказывает участие в нем прокуроров городов и районов. Этому в значительной степени способствует наделение прокуроров правом нормотворческой инициативы уставами муниципальных образований.
О выявленных в ходе надзора за законностью нормативных правовых актов нарушениях федерального законодательства, в том числе о бездействии региональных органов власти в сфере нормотворчества, заместители Генпрокурора РФ в федеральных округах ежеквартально информируют полномочных представителей Президента РФ в округах. Результаты обобщения этой работы также систематически поступают в Генпрокуратуру РФ.
Информационно-аналитическая справка о состоянии участия в правотворческой работе в субъекте РФ каждые полгода направляется соответствующими прокурорами в правовое управление Генпрокуратуры РФ. Эти справки должны содержать не только анализ правоприменительной практики и оценку правотворческой работы в регионах, но и предложения по совершенствованию федерального законодательства. Подобные предложения формулируются прокурорами также по мере выявления той или иной проблемы в правоприменении, при установлении несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства.
В Генпрокуратуре РФ создан банк данных, состоящий из предложений о совершенствовании федерального законодательства, поступающих из всех прокуратур субъектов РФ. В настоящее время совместно с НИИ Академии Генпрокуратуры РФ разработан макет информационной программы предложений о совершенствовании федерального законодательства. Размещенная в банке данных информация может стать основой для разработки законопроекта, иного нормативного правового акта либо внесения предложений в Минюст России о проведении мониторинга реализации конкретного нормативного правового акта.
Одним из важных элементов мониторинга, проводимого прокуратурой, является взаимодействие с иными субъектами и участниками этой работы. Так, приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 № 155 прокурорам предложено обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ (п. 2.3).
Частью системы мониторинга являются формируемые органами юстиции федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, а также регистр муниципальных нормативных правовых актов. С целью актуализации информации об этих актах прокуроры субъектов РФ направляют в территориальные органы Минюста России информацию о принятых в отношении указанных актов мерах прокурорского реагирования.
Органам прокуратуры необходимо взаимодействовать в ходе осуществления мониторинга с органами судебной власти. Результаты рассмотрения обращений о проверке конституционности правовых актов, арбитражных, гражданских и уголовных дел, протоколов об административных правонарушениях нередко указывают на изъяны правового регулирования и правоприменительной практики. В частности, одним из показателей, используемых в процессе отслеживания качества и действенности нормативных правовых актов, могут служить обращения в суды граждан с жалобами на такие предписания.
Наряду с этим целесообразно расширять привлечение к выполнению органами прокуратуры мониторинга законности основные институты гражданского общества, в первую очередь научно-исследовательские и экспертные организации, высшие образовательные учреждения юридического профиля, СМИ. Участие таких структур в организации мониторинга может оформляться соглашениями о сотрудничестве, в которых необходимо определять обязанности субъектов и порядок сотрудничества. Предметом такого взаимодействия служат информационный обмен, предоставление специалистов, оказание консультационных услуг, проведение социологических опросов на безвозмездной основе. При этом координацию мониторинговой деятельности следует возлагать на органы прокуратуры.
Кроме того, приказом Генпрокурора РФ от 23.10.2009 № 341 "О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации" прокурорам регионального уровня предложено ежедневно осуществлять мониторинг ведущих СМИ субъекта РФ в целях анализа состояния законности (п. 4). Одновременно на управление взаимодействия со СМИ Генпрокуратуры РФ возложен ежедневный мониторинг ведущих федеральных СМИ, а также основных интернет-сайтов (п. 5).
Следует подчеркнуть, что осуществление правового мониторинга расширяет возможности анализа, оценки и прогнозирования органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике[8].
Рассматриваемая деятельность органов прокуратуры дополнилась новым конкретизированным Президентом РФ в Указе от 20.05.2011 № 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" ОГЛАВЛЕНИЕм. В соответствии с ним на Минюст России возложено осуществление мониторинга правоприменения в России в целях выполнения решений КС РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. Подпунктом "а" п. 5 данного документа Генпрокуратуре РФ рекомендовано ежегодно направлять в Минюст России предложения к проектам плана мониторинга и доклада главе государства о результатах мониторинга.
Согласно п. 8 утвержденного названным Указом Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации предложения к проекту плана мониторинга должны представляться в Минюст России не позднее 1 июня. К этому же сроку в силу п. 12 указанного Положения могут направляться в Минюст России предложения к проекту доклада Президента РФ о результатах мониторинга.
Приказом Генпрокурора РФ от 23.06.2011 № 180 "Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации “О мониторинге правоприменения в Российской Федерации”" определены сроки и адресаты направления соответствующих предложений прокурорами субъектов РФ и приравненными к ним прокурорами, а именно:
– прокуроры субъектов РФ, прокуроры комплекса "Байконур" и ЗАТО г. Межгорье вносят предложения в правовое управление Генпрокуратуры РФ, транспортные прокуроры – в управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, военные прокуроры – в Главную военную прокуратуру к 1 мая;
– Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, равно как структурные подразделения и Академия Генпрокуратуры РФ вносят предложения в правовое управление к 10 мая.
Предложения в проект плана мониторинга должны учитывать поступившие в прокуратуру предложения институтов гражданского общества и СМИ о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. В свою очередь, в предложениях к проекту доклада главе государства о результатах мониторинга нужно указывать сведения о целесообразности принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ; о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов; повышению эффективности правоприменения, противодействия коррупции; о государственных органах, ответственных за разработку соответственных законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.