Лекция 9. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, допуская такую форму деятельности муниципальных образований, как межмуниципальное сотрудничество, не раскрывает детально ее смысла. Однако с учетом системного толкования его положений (о порядке создания и деятельности форм межмуниципального сотрудничества, их целях, задачах) можно вывести определение межмуниципального сотрудничества. Это совокупность урегулированных законодательно отношений муниципальных образований, нацеленных на создание ими совместных организационных форм в целях организации взаимодействия их органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на территории отдельных субъектов РФ и Российской Федерации в целом.
Межмуниципальное сотрудничество – одно из проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией РФ. Соответственно право на межмуниципальное сотрудничество представляет собой элемент права муниципальных образований на самоуправление.
Право территориальных корпораций (местных сообществ) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес, зафиксировано в ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления.
Идее единого общенационального объединения муниципалитетов уже почти полтора столетия. В январе 1862 г. Московское дворянское собрание (земская организация) верноподданнейше просило Александра II "всемилостивейше дозволить дворянству избрать от своей среды уполномоченных от каждой губернии по два, с возложением на них обязанности исправлять новое положение о поместных крестьянах, дозволить сим уполномоченным собраться в одной из столиц, в виде общего или Государственного Дворянского собрания" [1]. В феврале того же года с похожей просьбой к императору обратилось Тверское дворянское собрание; повторно Московское дворянское собрание с подобной просьбой на высочайшее имя обратилось в январе 1865 г. Вообще одна из основных политических целей органов самоуправления той поры заключалась в достижении того, чтобы земская реформа была завершена созданием всероссийского представительства.
Впервые упоминание об ассоциациях появляется в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Согласно н. 4 ст. 2 данного Закона города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации. Заметим, что районам и районам в городах этот закон права объединения в ассоциации не давал.
Несколько подробнее регулировалась деятельность ассоциаций и союзов муниципальных образований в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Согласно ст. 10 указанного Закона муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Введение в российскую правовую систему родового понятия "муниципальное образование" позволило не сужать круг субъектов местного самоуправления, которые могут создавать ассоциации. Отсылка к Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" давала возможность поставить деятельность ассоциаций муниципальных образований на более четкую правовую основу. Правда, сам Федеральный закон "О некоммерческих организациях" вступил в действие 12 января 1996 г.
Вместе с тем Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ не предусматривал конкретных форм и наименований объединений муниципальных образований. Большинство законов субъектов РФ также лишь воспроизводили указанную норму. Например, такие положения были закреплены в ст. 27 Закона Астраханской области от 13.08.1996 "О местном самоуправлении в Астраханской области", ст. 10 Закона Самарской области от 26.01.1996 "О местном самоуправлении в Самарской области".
Тем не менее на основе данных положений в Российской Федерации был создан ряд межмуниципальных объединений: общероссийские союзы (Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Российский союз местных властей); межрегиональные ассоциации (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов северо-запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов юга России); региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области); специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований).
Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ активизировало процесс межмуниципальной самоорганизации, в том числе в части разработки муниципальными образованиями собственных нормативных правовых актов в данной области.