Международные неправительственные организации

В правовой доктрине встречаются различные определения понятия "международная неправительственная организация".

Международная неправительственная организация – организация, действующая на международном уровне независимо от какого-либо правительства, созданная физическими и/или юридическими лицами различных государств для достижения определенных целей, не связанных с извлечением коммерческой прибыли.

Учредительным актом такой организации не является межправительственное соглашение, и она не может претендовать на статус, которым обладает международная межправительственная организация в части международной правосубъектности. Хотя следует отметить, что в отечественной доктрине международного права существует точка зрения, в соответствии с которой международные неправительственные организации могут выступать в качестве субъектов международно-правовых отношений или даже субъектов международного права со специальной правосубъектностью.

Международный комитет Красного Креста (МККК), основанный в Женеве в 1863 г. и официально признанный в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 г., является независимой гуманитарной организацией, обладающей особым статусом. Деятельность МККК, являющегося юридическим лицом, регулируется не только его Уставом, но и положениями гражданского кодекса Швейцарии.

Количество международных неправительственных организаций неуклонно растет, также резко возрастает их влияние на развитие международных отношений и международного права. В Повестке дня на XXI век, принятой в 1992 г. на Конференции ООП по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, подчеркивалось, что "неправительственные организации играют ключевую роль в формировании и внедрении демократических структур, основанных на участии. Их авторитет объясняется той ответственной и конструктивной ролью, которую они играют в обществе,... независимость является одним из основных и неотъемлемых свойств неправительственных организаций и непременным условием реального участия"^[1].

Какого-либо специального международного правового акта, касающегося статуса и деятельности международных неправительственных организаций, в международном праве не существует.

Как и ММПО, международные неправительственные организации действуют на основе учредительного акта (устава), в котором сформулированы основные положения по их созданию и деятельности, такие как: цели, задачи и принципы деятельности, структура и компетенция органов, порядок принятия членов в организацию и выхода из нес, порядок принятия решений, вопросы бюджета и финансирования и др.

Как правило, главным органом международной неправительственной организации является общее собрание (представительный орган). Также в ее структуре функционируют исполнительный орган (в некоторых случаях более одного) и должностные лица (президенты, вице-президенты и др.). В некоторых из них функционируют различные комитеты и подкомитеты.

Например, такая международная неправительственная организация, как Международный олимпийский комитет (МОК), состоит из следующих органов: Сессии (представительный орган), Исполнительного комитета (исполнительный орган) и Президента (должностное лицо) (подробнее об этом см. гл. 14). Учредительным актом – Хартией МОК – предусмотрена возможность создания комиссий для оказания консультативных услуг Сессии, Исполкому или Президенту. Президент МОК по мере необходимости может создавать постоянные или временные комиссии, рабочие группы. Хартией МОК предусмотрено создание Комиссии по этике, Оценочной комиссии по городам-кандидатам. Структура международных неправительственных организаций может включать в себя и иные органы. Согласно ст. 8 Устава МККК органами Комитета являются: Ассамблея, Совет Ассамблеи, Президент и его заместители, Директорат и Контрольный орган. В МККК функции исполнительного органа выполняет Директорат, возглавляемый Генеральным директором. Контрольный орган осуществляет внутренний аудиторский контроль оперативной и финансовой деятельности Комитета.

Учредительные акты международных неправительственных организаций могут предусматривать конкретное членство, однако некоторые из них характеризуются неопределенным членством. Как и в ММПО, в международных неправительственных организациях могут состоять различные категории членов – полноправные и ассоциированные члены. Учредительным актом может быть ограничено возможное количество членов международной неправительственной организации. Например, Хартией МОК устанавливается, что членами МОК являются физические лица, численность которых не может превышать 115 человек.

Уставом международных неправительственных организаций могут предусматриваться также определенные требования, предъявляемые к кандидатам, желающим вступить в организацию. Как правило, учредительными актами международных неправительственных организаций предусматривается право на добровольный выход из членства.

Например, в МККК могут входить от 15 до 25 членов из числа граждан Швейцарии, которые подлежат переизбранию каждые четыре года.

Международные неправительственные организации принимают активное участие почти во всех областях жизни международного сообщества в соответствии с их уставными целями деятельности, включая неофициальную кодификацию и прогрессивное развитие международного права.

Например, целями Ассоциации международного права, созданной в 1873 г., являются изучение, толкование и развитие международного права, а также оказание содействия в достижении международного взаимопонимания и соблюдения норм международного права. Другой пример – многие положения, сформулированные Институтом международного права (учрежден в 1873 г. в Бельгии), впоследствии были закреплены в международных договорах. В 1904 г. данный Институт был у достоен Нобелевской премии мира за вклад в развитие международного права.

В области оказания гуманитарной помощи в период вооруженных конфликтов важнейшую роль играет МККК, созданный в 1863 г. гражданами Швейцарии. На основе Женевских конвенций 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительных протоколов к ним 1977 г. МККК осуществляет функции контроля по соблюдению сторонами вооруженных конфликтов норм МГП, выступая в качестве беспристрастной и нейтральной организации.

Международные неправительственные организации активно сотрудничают с ММПО, в первую очередь с ООН и ее специализированными учреждениями. Такое сотрудничество осуществляется в основном в виде предоставления неправительственным организациям консультативного статуса. Процедуры предоставления такого статуса определяются каждой международной межправительственной организацией самостоятельно.

Международно-правовая основа сотрудничества ООН с неправительственными организациями закреплена в ст. 71

Устава ООН, в соответствии с которой ЭКОСОС уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию.

Правила, касающиеся предоставления международным неправительственным организациям консультативного статуса при ЭКОСОС, были конкретизированы в докладе, подготовленном в рамках ООН Комитетом по мероприятиям для консультации с неправительственными организациями (одобрен ЭКОСОС 21 июня 1946 г.), и в резолюциях ЭКОСОС (288 (X) от 27 февраля 1950 г., 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г., 1996/31 от 25 июля 1996 г. и др.). Среди названных документов основным является резолюция ЭКОСОС 1996/31 от 25 июля 1996 г., которая содержит требования для получения консультативного статуса, права и обязанности неправительственных организаций, получивших консультативный статус, процедуры прекращения или приостановления консультативного статуса и иные важные аспекты.

Консультативный статус международным неправительственным организациям предоставляет ЭКОСОС по рекомендации Комитета по неправительственным организациям. Для того чтобы получить консультативный статус, международная неправительственная организация должна существовать (быть официально признана правительством страны регистрации) как минимум два года, иметь штаб-квартиру, демократически принятый устав, авторитетный орган, который уполномочен выступать от имени всех членов, внутреннюю структуру, а также соответствующие механизмы подотчетности и установления прозрачности процесса принятия решений. При этом основным источником финансирования должны выступать взносы из национальных отделений или от отдельных членов.

Существуют следующие категории консультативного статуса:

– общий;

– специальный;

– статус по реестру.

При определении категории консультативного статуса должны учитываться характер и круг деятельности международной неправительственной организации, а также помощь, которую она может оказать ЭКОСОС или его функциональным органам в их работе.

Общий консультативный статус предоставляется тем международным неправительственным организациям, которые наиболее широко связаны своей деятельностью с ЭКО-СОС. Как правило, это крупные, признанные неправительственные организации со значительным географическим охватом. Международные неправительственные организации, имеющие общий консультативный статус, обладают наибольшим объемом прав.

Специальный консультативный статус предоставляется организациям, обладающим только специальной компетенцией, лишь в ограниченной степени связанной с ЭКОСОС.

Международные неправительственные организации, желающие получить консультативный статус, не вошедшие ни в одну из названных двух категорий, по способные оказать полезное содействие в работе ЭКОСОС, включаются в реестр (или список). Деятельность таких неправительственных организаций имеет, как правило, довольно узкую направленность. В реестр могут быть также включены международные неправительственные организации, имеющие официальный статус в других органах ООН или специализированных учреждениях ООН.

По последним данным, общим консультативным статусом при ЭКОСОС обладают 144 международные неправительственные организации, специальным консультативным статусом – 2408 организаций и по реестру – 984 неправительственные организации. На своей сессии, прошедшей летом 2012 г., Комитет по неправительственным организациям рассмотрел 281 заявление на предоставление консультативного статуса, из которых только 129 международных неправительственных организаций были рекомендованы для получения консультативного статуса.

Международные неправительственные организации с общим и специальным консультативным статусом имеют право назначать полномочных представителей для присутствия в качестве наблюдателей на открытых заседаниях ЭКОСОС и его функциональных органов. Представители международных неправительственных организаций, входящих в реестр, могут присутствовать на заседаниях по вопросам, имеющим отношение к их компетенции. Международные неправительственные организации с общим консультативным статусом могут предлагать внести новые пункты в повестку дня ЭКОСОС и его функциональных органов. В отношении подготовки письменных сообщений у неправительственных организаций с общим консультативным статусом также больше полномочий – они вправе подавать и распространять в ЭКОСОС и его функциональных органах сообщения общим объемом до 2000 слов, в отличие от международных неправительственных организаций со специальным статусом, которые могут подавать сообщения не более 500 слов.

Международные неправительственные организации, обладающие консультативным статусом или включенные в реестр, должны соблюдать принципы, определяющие характер их отношений с ЭКОСОС. Комитет по неправительственным организациям периодически рассматривает соответствующие доклады и в определенных случаях может рекомендовать ЭКОСОС приостановить или отменить консультативный статус тех международных неправительственных организаций, которые не отвечают требованиям в отношении консультативного статуса. Консультативный статус и включение в реестр могут быть приостановлены на срок до трех лет или отменены, если соответствующая международная неправительственная организация злоупотребляет своим статусом, систематически совершая действия, противоречащие целям и принципам Устава ООН (например, имеется доказательство о причастности данной международной неправительственной организации к "отмыванию" преступных доходов). Если в течение предшествующих трех лет международная неправительственная организация нс вносила никакого позитивного вклада в работу ЭКОСОС, она может потерять консультативный статус.

Согласно последним данным, был приостановлен консультативный статус при ЭКОСОС двух международных неправительственных организаций с общим консультативным статусом и 102 неправительственные организации со специальным консультативным статусом на срок от одного года до двух лет.

Специализированные учреждения ООН в своих учредительных актах также предусматривают возможность сотрудничества с международными неправительственными организациями и предоставляют им консультативный статус.

Например, согласно Уставу 1946 г. ЮНЕСКО "может принимать надлежащие меры для организации консультаций и обеспечения сотрудничества с международными неправительственными организациями, занимающимися вопросами, входящими в круг ее ведения, а также возлагать на них конкретные поручения. Это сотрудничество может также осуществляться путем участия представителей указанных организаций в работе консультативных комитетов, созданных Генеральной конференцией". Если Исполнительный совет ЮНЕСКО предоставил международным неправительственным организациям консультативный статус, эти организации вправе направлять своих наблюдателей на сессии Генеральной конференции и ее комиссий. Принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО в ноябре 2011 г. новая директива, касающаяся сотрудничества с неправительственными организациями, значительно упростила порядок взаимного сотрудничества. Данная директива предусматривает предоставление статуса двух категорий:

1) консультативный статус, направленный на достижение гибкого и динамичного сотрудничества в области разработки и имплементации программ ЮНЕСКО;

2) ассоциированный статус, устанавливаемый с целью тесного и продолжительного взаимодействия в области разработки и имплементации программ ЮНЕСКО.

По существующим правилам международные неправительственные организации и ЮНЕСКО могут оказывать друг другу финансовую помощь.

Другой пример: на основе Устава 1946 г. ВОЗ может по вопросам, входящим в круг ее компетенции, "предпринимать соответствующие шаги в целях консультаций и сотрудничества с международными неправительственными организациями". Решение об установлении официальных отношений с той или иной неправительственной международной организацией принимается Исполнительным органом ВОЗ.

Еще пример: согласно ст. 4 Устава Всемирной туристской организации (ЮНВТО) 1970 г. в рамках ЮНВТО существует несколько видов членов – действительные члены, ассоциированные члены и присоединившиеся члены. При этом в ст. 7 Устава ЮНВТО закреплено, что статус присоединившегося члена этой Организации может быть предоставлен международным неправительственным организациям, имеющим специальные интересы в туризме.

Международные неправительственные организации, имеющие специальные интересы в туризме, могут стать присоединившимися членами при условии, что заявление о их приеме предоставлено Генеральному секретарю ЮНВТО в письменном виде и одобрено Генеральной ассамблеей (высший орган ЮНВТО) большинством в две трети голосов присутствующих и голосующих действительных членов, если это большинство является большинством всех действительных членов ЮНВТО.

В рамках ООН вопросами сотрудничества с международными неправительственными организациями, как уже было отмечено, занимается Комитет по неправительственным организациям, созданный резолюцией ЭКОСОС 3 (II) 21 июня 1946 г., который заменил прежний Комитет ЭКОСОС по мероприятиям для консультаций с неправительственными организациями. Состав Совета Комитета по неправительственным организациям неоднократно расширялся. В настоящее время в него входят представители 19 государств – членов ООН, избираемых на четыре года на основе принципа справедливого географического распределения.

В основные задачи Комитета по неправительственным организациям входит следующее:

– контроль за развитием отношений между ООН и международными неправительственными организациями;

– ежегодное рассмотрение поступивших от международных неправительственных организаций заявлений на предоставление им консультативного статуса или занесение их в реестр;

– рассмотрение докладов о деятельности, полученных от международных неправительственных организаций с общим или специальным консультативным статусом;

– проведение по просьбе ЭКОСОС, по своей инициативе или по инициативе международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус, переговоров по входящим в их компетенцию вопросам;

– рассмотрение вопросов, относящихся к международным неправительственным организациям, переданных ему ЭКОСОС;

– предоставление ЭКОСОС рекомендаций в отношении пунктов повестки дня, предложенных международными неправительственными организациями с общим консультативным статусом; и др.

Для оказания помощи Комитету по неправительственным организациям была создана Секция по неправительственным организациям при Департаменте по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН.

Помимо ЭКОСОС с международными неправительственными организациями сотрудничают и другие главные органы ООН: ГА ООН (возможность неформального участия международных неправительственных организаций в работе главных комитетов ГА ООН), СБ ООН (международные неправительственные организации могут предоставлять ему информацию), Секретариат.

Международные неправительственные организации с помощью получения консультативного статуса при ООН и других международных межправительственных организациях все активнее участвуют и вносят заметный вклад в решение стоящих перед международным сообществом проблем.