Международно признанные принципы, права и свободы в области социального обеспечения

В многосторонних международных договорах, принятых на глобальном, межрегиональном и региональном уровне, прослеживается два основных подхода к установлению принципов, прав и свобод в области социального обеспечения:

дедуктивный подход ("от общего к частному"): обеспечение возможности применения общих и межотраслевых принципов, прав и свобод человека к решению социальнообеспечительных задач;

индуктивный подход ("от частного к общему"): включение отраслевых социально-обеспечительных принципов, прав и свобод человека в комплекс международно признанных принципов, прав человека и основных свобод.

Дедуктивный подход реализуется при использовании многосторонних международных актов о правах человека для регулирования конкретных правоотношений в определенной области (в данном случае в области социального обеспечения). Большинство актов, применимых подобным образом, являются либо декларациями, либо многосторонними международными договорами глобального или регионального характера. Все эти акты, прежде всего, призваны закрепить общие принципы, а также основополагающие права и свободы человека, признанные большинством стран мира или соответствующего региона. Их применимость в области социального обеспечения обусловлена их основополагающим значением для всех отраслей права и всех областей общественной жизни, включая и социально-обеспечительную проблематику.

Общеправовой и межотраслевой характер принципов, прав и свобод, закрепленных в международных актах о правах человека, означает, что они в равной степени применимы и к социально-обеспечительным вопросам, и к другим областям общественной жизни (сфере труда, семейных отношений, предпринимательства и др.). При этом мы как бы спускаемся с общеправового или межотраслевого уровня на определенный отраслевой уровень, подтверждая и конкретизируя на нем принципы, права и свободы, установленные на более высоких уровнях.

Из всей совокупности подобных установлений, закрепленных международными актами, в праве социального обеспечения применимым является большинство социальных принципов, прав и свобод. Проанализируем основные из них.

Принцип равенства[1] и запрета дискриминации[2] в области социального обеспечения означает равный доступ к социально-обеспечительным гарантиям и механизмам, равные возможности воспользоваться правами в области социального обеспечения. Само социальное обеспечение, по сути, создает "дискриминацию" за счет предоставления некоторым лицам более благоприятных условий существования. Однако, эта "дискриминация" носит сугубо гуманный характер, поскольку направлена на выравнивание положения тех, кто вследствие воздействия каких-то неблагоприятных факторов оказался заведомо лишен возможности пользоваться всей совокупностью общепризнанных прав и свобод человека.

Право на жизнь[3] и здоровье[4]. Безусловно, социальное обеспечение не может решить проблему смертности от заболеваний и травм. Однако одной из его основных задач является сокращение случаев смерти по причине отсутствия у человека доступа к необходимым для выживания товарам или услугам (лекарственным средствам, медицинскому или социальному обслуживанию, пособиям в связи со вдовством, сиротством, недостаточностью дохода, тяжелой жизненной ситуацией и др.).

Свобода передвижения (право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах каждого государства; право покидать любую страну; право возвращаться в свою страну)[5]. Для социального обеспечения свобода передвижения людей создает серьезные проблемы, вызванные сохранением социально-обеспечительных прав лицами, выезжающими временно или постоянно в другие государства. Решение таких проблем обычно достигается путем заключения двусторонних международных договоров. Помимо этого, правовое регулирование подобных "трансграничных" отношений по социальному обеспечению может осуществляться и нормами внутригосударственного права, закрепляющими условия и порядок реализации социально-обеспечительных прав и гарантий граждан и иностранцев при пересечении границы данного государства[6]. Естественно предположить, что отсутствие таких норм в международных или внутригосударственных актах могло бы существенно осложнить реализацию свободы передвижения потенциальными и действительными получателями социального обеспечения, фактически лишая их доступа к реализации одного из составляющих общепризнанных прав человека.

Принцип государственной защиты семьи[7] проявляется в том, что государство гарантирует социальное обеспечение семьям с маленькими детьми, недостаточным доходом, потерявшим кормильца и пр. Государство защищает семью от воздействия неблагоприятных факторов, вследствие которых семья могла бы оказаться в неблагоприятной ситуации. Поддержка семьи – стратегическая задача любого государства, поскольку в благополучии этой самоорганизующейся "ячейки" заложены основы его стабильности, роста и процветания.

Принцип государственной защиты материнства[8] в области социального обеспечения раскрывается через комплекс мер по поддержке женщин в период беременности и после рождения ребенка, поддержке матерей в сложных жизненных ситуациях, обеспечение стабильной занятости женщин и др. От благополучия женщины во многом зависит и благополучие семьи, а также здоровье будущих поколений. Без обеспечения должного уровня гарантий в данной области невозможно решение демографических и иных острых социальных проблем.

Принцип государственной защиты детей[9]. В области социального обеспечения этот принцип проявляется в детально разработанной системе мер по защите детей от неблагоприятных социальных явлений, обеспечении им поддержки в случае сиротства, потери кормильца, беспризорности, жестокого обращения в семье, эксплуатации и др.

Свобода объединений (включая право на их создание и свободу вступления в них)[10]. Объединение работников, вступая в коллективные переговоры в целях заключения коллективно-договорного акта, может существенным образом улучшить многие аспекты социально-трудовых отношений в рамках отдельного предприятия, отрасли, региона или целой страны[11]. Кроме того, благодаря этой же свободе существуют и общественные объединения. Они оказывают существенное воздействие на нормотворческий процесс от локального до парламентского уровня и, как правило, объединяют лиц по признаку определенного вида социального неблагополучия (так называемого социального риска: вдовство, достижение пенсионного возраста, старость, сиротство, временная нетрудоспособность и др.). Например, в Российской Федерации на сегодняшний день зарегистрированы такие общественные организации социальной направленности, как Всероссийское общество инвалидов, Всероссийская общественная организация ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, Федерация мигрантов России, Всероссийское сообщество многодетных и приемных семей и др.

Право на участие в государственном управлении[12] играет существенную роль среди прочего в процессе законотворчества, позволяя гражданам и общественным организациям участвовать в совершенствовании правового регулирования социального обеспечения и предоставляя им каналы лоббирования своих интересов в данной области.

Право на такой социальный и международный порядок, при котором права и свободы человека могут быть полностью осуществлены[13], носит несколько идеалистический характер и в обозримом будущем вряд ли может быть реализовано. Однако стремиться приблизиться к его реализации необходимо. В противном случае государства были бы лишены не только общей платформы, задающей необходимый и признанный цивилизованным обществом минимум прав человека (в том числе и в области социального обеспечения), но даже условий для ее формирования. Соответственно, у государств отсутствовали бы единые ориентиры и стимулы для повышения уровня социального обеспечения, гармонизации своих правопорядков в этой сфере на межгосударственном уровне и др.

Индуктивный подход проявляется в том случае, когда отраслевые, социально-обеспечительные принципы, права и свободы оказываются включенными в единый комплекс общепризнанных прав человека. В данном случае наблюдаем, как некоторые сугубо отраслевые принципы повышаются в статусе и значимости вследствие их непосредственного упоминания в основополагающих международных актах о правах человека.

Социально-обеспечительная направленность таких принципов, прав и свобод обычно очевидна из самой формулировки закрепляющих эти положения международного акта. А их глобальное непреходящее значение для человеческого общества определяется уровнем и статусом международного акта, в текст которого они включены. Так, очевидно, что отраслевые социально-обеспечительные принципы, непосредственно включенные в текст Всеобщей декларации прав человека ООН или в один из международных пактов ООН, воспринимаются международным сообществом как наиболее значимые, поскольку при их нарушении государства не вправе заявлять о полном соблюдении прав человека, даже если все прочие положения указанных актов ими полностью соблюдены.

Рассмотрим эти принципы, права и свободы подробнее. К ним, в частности, относятся следующие права.

Право каждого человека на социальное обеспечение[14]. Это право соединено во Всеобщей декларации прав человека с правом на осуществление прав в экономической, социальной и культурной областях, необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности, в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства, без которых реализация его была бы затруднена или вовсе невозможна. Очевидно, что оно специфично именно для социально-обеспечительной сферы, однако при этом его включение в основополагающие документы по правам человека подчеркивает его неотъемлемый и безусловный характер.

Право каждого человека на необходимое социальное обслуживание и медицинский уход[15]. Эти права вместе с правом на пищу, одежду и жилище во Всеобщей декларации прав человека включены в комплексное право на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния человека и его семьи. Социальное и медицинское обслуживание являются существенными институтами социального обеспечения. Включение соответствующего права в состав общепризнанных прав человека указывает на то, что данные специфические права защищены нормами международного права и имеют не только узкоотраслевое, но и общецивилизационное значение.

Право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам[16]. Социально-обеспечительный характер данного права не мешает ему быть упомянутым в перечне общепризнанных прав человека и тем самым устанавливать непреложность его соблюдения всеми государствами.

Право на особое попечение и помощь в связи с материнством и младенчеством, одинаковая социальная защита для детей, родившихся в браке или вне брака[17]. Нормы, защищающие материнство и детство, составляют существенную часть современного социально-обеспечительного законодательства. Их включение в текст Всеобщей декларации прав человека призвано подчеркнуть, что мировое сообщество определяет материнство и детство одними из наивысших ценностей, признанных и установленных на международном уровне.

Право каждого человека на образование, бесплатный характер по меньшей мере начального и общего образования, обязательность начального образования, общедоступность технического и профессионального образования, одинаковая доступность для всех на основе способностей каждого высшего образования[18]. Бесплатный характер начального и общего образования, а также доступность образования более высоких уровней является важным элементом социальной политики. Всеобщая декларация прав человека устанавливает это право для всех и каждого, защищая уровень гарантий, признанный мировым сообществом в качестве минимально обязательного для любого государства. Во исполнение этого тезиса на международном уровне принято значительное число актов по вопросам всеобщности и доступности разных уровней образования[19].

Принципиально иной подход реализован в двусторонних договорах. Такие договоры базируются на общепризнанных принципах и правах, установленных в декларациях и договорах глобального, межрегионального и регионального уровней, однако сами они всегда регулируют лишь сугубо конкретные аспекты социального обеспечения. Из всей совокупности принципов в таких договорах могут устанавливаться лишь принципы равенства граждан указанных государств в вопросах социального обеспечения при пребывании на территории друг друга.

Все двусторонние договоры РФ в области социального обеспечения можно для удобства классифицировать по времени подписания, регионам сотрудничества и предметной области:

– по времени подписания: 1) договоры, подписанные в период существования СССР; 2) договоры, подписанные в постсоветский период;

– по регионам сотрудничества: 1) договоры со странами СНГ; 2) договоры со странами Восточной Европы и Балтии; 3) договоры со странами дальнего зарубежья;

– по сторонам договора: 1) межгосударственные договоры (подписываемые высшим органом государственной власти: президентом, президиумом верховного совета, президиумом великого национального собрания, президиум республики и др.); 2) межправительственные договоры (подписываемые правительствами стран, заключающих договор);

– по предметной области: 1) комплексные договоры о социальном обеспечении и о сотрудничестве в области социального обеспечения (в свою очередь, подразделяющиеся на договоры общего характера и договоры, регулирующие права отдельных категорий лиц); 2) комплексные договоры о пенсионных правах и (или) пенсионном обеспечении в целом и по отдельным категориям лиц; 3) договоры о трудовой деятельности и социальной защите прав мигрантов.

Некоторые социально-обеспечительные положения могут также находить отражение в двусторонних договорах по вопросам образования и других направлений сотрудничества. Однако такие положения не являются основным предметом подобных договоров, а их ОГЛАВЛЕНИЕ обычно в целом соответствует установленному в договорных нормах более общего характера.

Рассмотрим двусторонние договоры, группируя их по предметной области.

Договоры о социальном обеспечении и о сотрудничестве в области социального обеспечения. Такие договоры заключались нашей страной во времена СССР и продолжают заключаться в настоящее время[20]. При этом договоры, заключенные до 1990 г., распространяются на все виды социального обеспечения, которые установлены[21] либо "установлены или будут установлены"[22] законодательством договаривающихся сторон. В таких договорах понятие "социальное обеспечение" определяется весьма широко и не ограничивается видами, которые непосредственно упомянуты в определении, сформулированном в договоре. Как правило, в таких договорах под "социальным обеспечением" понимаются все виды материального обеспечения (в денежной и натуральной форме), предоставляемые гражданам договаривающихся государств государственными органами, кооперативными и общественными организациями в случае болезни, беременности и родов, инвалидности, потери кормильца и др.[23] Иные основания предоставления обеспечения, прямо не упомянутые в договорах, также могут трактоваться узко, охватывая исключительно виды материального обеспечения, "предусмотренные законодательством договаривающихся сторон"[24], но могут и не конкретизироваться[25].

В более современных договорах, заключенных после 1990 г., предмет договора определяется более четко и со значительно большей степенью детализации по видам. Так, Договор между Россией и Королевством Испания о социальном обеспечении 1994 г. применяется "к отношениям, регулируемым законодательством о социальном обеспечении" договаривающихся государств, с подробным перечислением оснований обеспечения для каждой из сторон. В свою очередь, Договор между Россией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения 2006 г. определяет свой предмет не через соответствующие правоотношения, а прежде всего через виды социального обеспечения: 1) государственное социальное обеспечение;

2) обязательное (государственное) социальное страхование;

3) обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболевании[26]. Лишь перечислив эти виды, стороны переходят к описанию правоотношений, входящих в предмет договора[27].

Большинство договоров закрепляют равенство прав и обязанностей граждан одной из договаривающихся сторон при их проживании на территории другой стороны с правами граждан страны пребывания. В тексте договоров о сотрудничестве в области социального обеспечения, как правило, в начале или в конце договора устанавливаются также основные направления сотрудничества, порядок обмена информацией и принятия решений но назначению и пересмотру пособий, а также процедурные аспекты разрешения спорных вопросов.

Субъектный состав – состав получателей социального обеспечения и органов, его предоставляющих, в договорах данной группы практически одинаков. Получателями признаются граждане договаривающихся государств, при этом в отдельные подгруппы выносятся лица, осуществляющие трудовую деятельность на территории страны своего гражданства, по па работодателя, зарегистрированного в другом договаривающемся государстве, а также лица, командированные в другое договаривающееся государство, дипломаты, члены экипажей судов и работники транспорта, осуществляющего международные перевозки. В Договоре между Россией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24.01.2006 и в Договоре между Россией и Королевством Испания о социальном обеспечении от 11.04.1994 помимо прав граждан договаривающихся государств оговорены также права членов их семей, подпадавших или подпадающих под действие законодательства сторон Договора, вне зависимости от гражданства последних. При этом, как правило, гарантируется равенство их прав с основными получателями.

Основной целью заключения двусторонних договоров в области социального обеспечения является решение коллизионного вопроса, т.е. вопроса о том, право какого из двух договаривающихся государств применяется при тех или иных обстоятельствах, к тому или иному виду социального обеспечения. Основной подход в данном случае – предоставление социального обеспечения в соответствии с законодательством государства постоянного проживания гражданина. В некоторых договорах есть исключение из этого правила, применяемое к пособиям на детей, которые выплачиваются в соответствии с законодательством государства, на территории которого постоянно проживают дети[28]. В отношении пособия на погребение в ряде договоров также применяется иной подход, согласно которому данное пособие назначается и выплачивается в соответствии с законодательством того договаривающегося государства, на территории которого было произведено погребение[29].

Основной текст договора посвящен правам граждан договаривающихся государств в отношении: 1) пособий по временной нетрудоспособности и материнству; 2) пособий по безработице; 3) пенсий по старости, инвалидности, потере кормильца, выслуге лет и социальных пенсий; 4) пособий по производственной травме и профессиональному заболеванию; 5) пособий для семей с детьми; 6) пособий на погребение. В договорах, заключенных до 1990 г., виды пособий, как правило, подробно не расписаны, непосредственно упоминается лишь первая группа пособий и иногда пенсии[30], остальные же обобщенно упоминаются в качестве "иных", "других" и тому подобных конструкций. Кроме того, эти договоры, в отличие от договоров последних двух десятилетий, содержат положения о медицинском обслуживании[31] и таких формах социального обеспечения, как помещение в дома престарелых и пр.

Помимо установления порядка регулирования конкретных видов социального обеспечения для граждан одного из договаривающихся государств при их пребывании на территории другого государства, двусторонние договоры, как правило, определяют также:

– органы, отвечающие за расчет и предоставление соответствующих видов социального обеспечения, как правило, это органы социального обеспечения того государства, где постоянно проживает лицо, имеющее право на такое обеспечение;

– порядок осуществления такого расчета, – если этот вопрос вообще затрагивается в договоре, то, как правило, реализованы два основных подхода: 1) расчет осуществляется исходя из среднего месячного заработка получателя по работе в стране проживания, 2) а в случае отсутствия у них трудового стажа в этой стране – на основании среднего месячного заработка по соответствующей профессии и (или) квалификации в этой стране, исчисленного к моменту назначения пенсии или пособия;

– вопросы стажа, необходимого для назначения пенсий и пособий, как правило, стороны договариваются учитывать стаж, приобретенный в обоих государствах, в ряде случаев с оговорками – "за исключением случаев, когда работа не выполнялась одновременно"[32], и (или) общий страховой или трудовой стаж, приобретенный по законодательству соответствующего государства, составляет меньше 1 года или же с его учетом не приобретается право на получение пособия в соответствии с законодательством этого государства (такие периоды суммируются только при условии, что их суммарное значение обеспечивает указанное право)[33].

Наиболее разнородно договоры последних двух десятилетий регулируют социально-обеспечительные выплаты, непосредственно или косвенно связанные с производственной травмой или профессиональным заболеванием[34]. В данном случае предлагается несколько подходов к установлению государства, в соответствии с законодательством которого его компетентные органы назначают и выплачивают соответствующие пенсии и пособия. В различных актах в качестве такового указано государство:

– на территории которого проживает получатель[35];

– законодательство которого распространялось на застрахованного в момент получения повреждения здоровья или смерти[36];

– на территории которого был застрахован пострадавший (в случае производственной травмы)[37];

– работа на территории которого привела к профессиональному заболеванию (в случае такого заболевания)[38];

– каждое государство определяет право на пособия и пенсии и выплачивает их в соответствии со страховым и (или) трудовым стажем (в Республике Болгария – со страховым доходом), приобретенным на его территории[39].

В случае переезда получателя из одного государства, являющегося одной из сторон договора, в другое государство, являющееся второй стороной такого договора, предоставление социального обеспечения по месту предыдущего проживания прекращается со дня переселения (в отношении большинства пособий)[40] либо спустя месяц после переселения (в отношении пенсий)[41], однако одновременно по новому месту проживания соответствующий вид социального обеспечения назначается и выплачивается со дня прекращения его предоставления по предыдущему месту жительства. В Договоре между Россией и Чешской Республикой о социальном обеспечении установлен запрет на отказ в праве на пенсию, изменение ее размера или прекращение ее выплаты в случае проживания получателя на территории другого договаривающегося государства[42].

Договоры о пенсионных правах и (или) пенсионном обеспечении в целом и по отдельным категориям лиц. На данный момент действуют преимущественно договоры, заключенные после 1990 г., регулирующие все виды государственного пенсионного обеспечения, установленного законодательством договаривающихся государств. Договоры устанавливают равенство прав постоянно проживающих граждан договаривающихся государств на территории друг друга с правами граждан соответствующего государства. Пенсионное обеспечение граждан договаривающихся государств и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на территории которого они проживают. Расходы по пенсионному обеспечению по таким договорам несет государство, предоставляющее такое обеспечение[43].

В случае переезда выплата пенсий по прежнему месту жительства прекращается, если такие же основания для выплаты пенсий предусмотрены законодательством государства нового места жительства. По новому месту жительства назначение пенсии продолжается без перерыва[44] либо осуществляется начиная с месяца, следующего за месяцем прекращения выплаты по предыдущему месту жительства[45]. В том случае, если по новому месту жительства пенсионер не имеет права на пенсию по соответствующему основанию, выплата пенсии по предыдущему месту жительства продолжается до возникновения у него права на пенсионное обеспечение по новому месту жительства. В Договоре между Россией и Эстонской Республикой о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения от 14.07.2011 при назначении пенсий учитывается пенсионный стаж, приобретенный на территории соответствующего государства, а социальная пенсия в РФ выплачивается по законодательству РФ[46].

Договоры о трудовой деятельности и социальной защите прав мигрантов. Многие такие договоры практически не содержат положений о социальном обеспечении[47], другие посвящают этому вопросу одну-две статьи, также частично или полностью содержащие отсылочные нормы[48]. Все расходы по социальной защите получателей несет государство трудоустройства.

В тех случаях, когда указанные договоры непосредственно регулируют социально-обеспечительные вопросы, эти вопросы в отношении самого работника и членов его семьи решаются согласно принципу применения законодательства страны трудоустройства получателя. Специфический порядок предусмотрен в отношении возмещения ущерба здоровью в связи с исполнением трудовых обязанностей, к которому применяется законодательство государства, распространявшегося на работника в момент повреждения здоровья[49].