Международно-правовые санкции и международный контроль

Современное международное право, будучи эффективной системой права, создаст условия для его соблюдения в режиме принуждения. Эту роль выполняют международно-правовые санкции, применяемые в индивидуальном или коллективном порядке. В то время как суд обеспечивает право, институт санкций начинает свое действие как мера принуждения в ответ на нарушение права. Общая цель санкций состоит в недопущении возможности для государства-делинквента (государства, совершившего международное противоправное деяние) воспользоваться преимуществами собственного неправомерного поведения: nullus com mod urn capere de sua injuria propria. Известными науке и практике международного права индивидуальными санкциями выступают меры принуждения дипломатического и торгово-экономического порядка, а в том, что касается коллективных мер, — это принимаемые согласно Уставу ООН меры, не связанные с использованием вооруженных сил (ст. 41) и действиями воздушных, морских или сухопутных сил членов ООН (ст. 42).

Институт санкций, контрмер в аспекте международно-правовой ответственности государств в достаточной мере разработан в российской науке международного права. Предметный академический интерес проявили здесь Г. И. Тункин, И. И. Лукашук, С. В. Черниченко, коллективы ученых в своих совместных трудах. Концептуально общим для всех ученых является констатация необходимости правомерности применяемых в режиме санкций мер (здесь определяющим фактором выявляет себя недопустимость угрозы силой и ее применения согласно п. 4 ст. 2 Устава ООН) и тенденция к переносу санкционирующих мер от принимаемых на индивидуальной основе к коллективным санкциям в рамках ООН. Естественно, по мере продвижения человечества к построению миропорядка на основе верховенства права (rule of law) тенденция к усилению режима санкций, осуществляемых на базе коллективных мер в рамках институтов ООН, будет и дальше себя проявлять. И это вполне понятно и логично. Однако применение индивидуальных мер санкционного порядка (в той степени, в какой они правомерны) обоснованно понимается наукой и практикой международного права как вполне допустимое и приемлемое. И здесь надо учитывать специфику режима принуждения к соблюдению права в системе современного международного права. В то время как во внутригосударственном праве с его вертикальной структурой принуждения меры санкционного порядка применяются по линии "сверху вниз", в международном праве как праве координации (с его горизонтальной структурой регулятивного воздействия) применение санкций в таком же направлении (по горизонтали) представляется нормальным явлением международной жизни.

Важным международно-правовым средством по осуществлению выполняемость норм международного права является институт международного контроля.

Многоаспектность института международного контроля проявляет себя в нескольких направлениях. Разнообразие в доктринальных мнениях российских ученых по поводу предметности регулятивных функций международного контроля трансформируется в их общую заинтересованность создать целостный по форме и законченный по содержанию правовой институт, ориентированный на создание условий по добросовестному выполнению предписаний современного международного права.

Г. И. Тункин называет две функции: превенции и устранения уже совершенных государствами нарушений международного права. И. И. Лукашук к двум уже обозначенным функциям добавляет функцию толкования подлежащих выполнению международно-правовых норм. Будучи средством по осуществлению выполняемость норм международного права на основе принципа добросовестности, орган международного контроля соизмерим с Международным судом, который, вынося свое решение, несомненно, осуществляет и функцию толкования нрава. Это как бы подразумевается. Соответственно, к функциям органов международного контроля следует отнести, как справедливо отмечает на этот счет И. И. Лукашук, и функцию толкования. Таким образом, орган международного контроля осуществляет одновременно три функции: 1) предотвращения нарушений норм международного права; 2) устранения таких случаев в будущем; 3) толкования норм международного права на предмет фактического существования нарушений права или отсутствия таковых.

Практическими направлениями функций международного контроля могут быть любые сферы договорно-правового сотрудничества государства. Полномочия органа международного контроля, так же как юрисдикция Международного суда, имеют конвенционную основу. Наиболее распространенными направлениями функциональной деятельности органов международного контроля являются сфера международной безопасности, международная защита прав человека, международное сотрудничество государств по борьбе с преступными деяниями. Область международной безопасности в лице такого важного акта, как Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г., являет собой пример эффективно действующего механизма международного контроля. Эти функции здесь осуществляет МАГАТЭ, с которым каждое участвующее в Договоре неядерное государство заключает специальное соглашение. Заявленной целью такого соглашения является недопущение переключения мирного использования ядерной энергии на создание ядерного оружия, ядерных взрывных устройств или на другие военные цели. По результатам международного контроля каждые пять лет созываются международные конференции по рассмотрению действия Договора о нераспространении ядерного оружия.

Международный контроль в области прав человека носит стройный, упорядоченный на основе системы международных договоров характер. В вершине всего институционно-правового механизма контроля находится Устав ООН, и далее, уже в развитие этого основного документа, имеется целая серия специальных договоров со своей собственной системой контроля.

Генеральная Ассамблея ООП в соответствии со ст. 13 Устава ООН организует исследования и делает рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству, в том числе и в области содействия осуществления прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.

Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), уполномоченный делать рекомендации в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех, представляет Генеральной Ассамблее ООН проекты конвенций по вопросам, входящим в его компетенцию (ст. 62 Устава).

Созданная под эгидой ЭКОСОС Комиссия ООН по нравам человека определяет себя в качестве главного органа международного контроля.

Общую координационную работу ООН в области прав человека осуществляет Верховный комиссар по поощрению и защите всех прав человека (далее — Верховный комиссар) . В своем качестве высокого должностного лица ООН, заместителя Генерального секретаря по вопросам прав человека Верховный комиссар осуществляет общее руководство деятельностью Центра по правам человека (органа ООН но организации контроля за осуществлением прав человека и подготовки по этому вопросу специальных докладов).

В созданный в рамках ООН институционный механизм международного контроля в области прав человека входят учрежденные в соответствии с международными конвенциями (пактами) специальные органы ООН — комитеты. Соответственно комитеты образованы согласно Международному пакту о гражданских и политических свободах 1966 г., Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенции о правах ребенка 1989 г., Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.

В качестве примера органа международного контроля в области борьбы мирового сообщества с международной преступностью выступает созданный в 1968 г. в соответствии с Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г. Международный комитет по контролю над наркотиками (далее — Комитет). Будучи независимым квазисудебным органом по контролю за соблюдением Конвенции ООН о контроле над наркотиками, Комитет является преемником ряда органов, учрежденных в соответствии с конвенциями о контроле над наркотиками еще со времен Лиги Наций.

Наряду с эффективно действующей системой международного контроля (осуществляющего свои функции в специальной области применительно к отдельно взятому соглашению и в целом по отдельным направлениям международного сотрудничества) существует и система национального контроля за соблюдением конкретным государством норм международного права. Российская Федерация в рамках заявленной приверженности верховенству права осуществляет всесторонний контроль за исполнением на основе принципа добросовестности международно-правовых актов, участником которых она выступает. В соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г. контроль за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ, а согласно Положению 1993 г. о Министерстве внешних экономических связей РФ функции контроля за выполнением министерствами, ведомствами, объединениями, предприятиями, организациями (независимо от форм собственности) и предпринимателями обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации о торгово-экономическом сотрудничестве, осуществляет МВЭС России.

Действующий в России эффективный национальный контроль за добросовестным выполнением международных договоров Российской Федерации подтверждает в реальном порядке приверженность России обеспечению международной законности и правопорядка.

Системы международного и национального контроля могут успешно сосуществовать и взаимодополнять друг друга. Конкретным примером в этом плане может быть известный международно-правовой акт в области права международной безопасности — Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении от 10 апреля 1972 г. Сочетание международного и национального контроля в Конвенции 1972 г. проявляет себя следующим образом. С одной стороны, участники Конвенции осуществляют национальные законодательные и административные меры но запрещению разработки, производства и накопления оружия, оборудования и средств доставки бактериологического оружия, а также по их уничтожению (ст. IV). И здесь себя конкретно проявляет режим национального контроля. С другой стороны, в развитие положений договора предусматривается, что если государство — участник Конвенции установит, что другое государство-участник нарушает положения Конвенции, то оно может подать жалобу в Совет Безопасности ООН (ст. VI). В данном месте налицо институционно обустроенный правовой режим международного контроля. В параметрах общих мер контроля институционно-правового порядка через каждые пять лет предусматривается созыв международных конференций государств — участников Конвенции для рассмотрения режима выполнения Конвенции (ст. XII).

Пример оптимального решения проблемы сочетания международного и национального контроля с выходом на обеспечение режима демилитаризации целого континента являет собой Договор об Антарктике 1959 г. Соглашаясь с авторитетным мнением А. А. Ковалева^[1], можно сделать такой однозначный вывод: широкая система международного контроля и сочетании с оптимально применяемой системой национального контроля содействует признанию Антарктики в качестве безъядерной зоны.

В режиме инспекций станций, установок, оборудования, морских и воздушных судов в пунктах разгрузки и погрузки снаряжения и материалов и докладов, направляемых всем государствам — участникам консультативных совещаний, в параметрах Договора об Антарктике 1959 г. создан оптимальный режим сочетания международного и национального контроля.

По констатации расширения сферы международного контроля (что в целом вполне нормально и объективно ориентировано на обеспечение выполняемость международных договоров) представленное И. И. Лукашуком правило разумной достаточности при достижении оптимального режима сочетания международного и национального контроля определяет себя в качестве того критерия, который присутствует в любом международном договоре. Государства являются суверенными международными образованиями в параметрах реально существующего и действующего в режиме координации международного правопорядка. Соответственно, меры национального контроля отнюдь не исчерпали себя, а, наоборот, показывают свою эффективность в плане достижения конечной цели — обеспечения выполняемость международных договоров и в целом норм международного права. Параметры разумной достаточности в режиме оптимальности и приемлемости позволяют рассматривать институт контроля в качестве действенного механизма по решению задач мирового сообщества в деле обеспечения выполняемость на должном уровне постановлений современного международного права.