Международно-правовая ответственность международных организаций
Ключевое значение с точки зрения проблемы ответственности применительно к международным организациям имело консультативное заключение Международного Суда ООН 1949 г. по делу о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН. Генеральная Ассамблея обратилась к Суду с вопросом о том, может ли ООН как организация предъявить правительству, ответственному за причинение ущерба служащему ООН при исполнении им своих обязанностей, международную претензию с целью получения возмещения. Международный Суд рассмотрел вопрос о наличии у ООН права предъявлять международные претензии в комплексе с проблемой ее международной правосубъектности. Обратившись к Уставу ООП, Суд отметил, что Организация обладает не только определенными правами и обязанностями, но и значительной международной правосубъектностью. В результате исследования проблемы Международный Суд пришел к выводу о том, что совокупность международных прав Организации предполагает право предъявления ею международных претензий с целью получения от государства возмещения ущерба, причиненного служащему ООН при исполнении им своих обязанностей.
В 1949 г. Генеральная Ассамблея своей резолюцией уполномочила Генерального секретаря вести с государствами переговоры, а в случае надобности обращаться также к арбитражу, для взыскания ущерба, причиненного ООН и ее служащим. Случаи предъявления ООН претензий с целью возмещения причиненного ей ущерба имели место неоднократно. Так, в 1949 г. Израилю был предъявлен иск в связи с убийством израильскими террористами посредника ООН графа Бернадотта и военного наблюдателя ООН полковника Серо, а в 1967 г. в связи с действиями, нанесшими ущерб имуществу войск и персоналу ООН. В 1951 г. претензия была предъявлена Иордании, а в 1952 г. – Египту.
Со временем международные организации были признаны в качестве полноценных субъектов права международной ответственности. "Международные организации, выступая на международной арене как самостоятельные образования, должны, естественно, нести международно-правовую ответственность за свои неправомерные действия (или неправомерное бездействие), а также за материальный ущерб, причиненный в результате правомерной деятельности"[1]. Исследователи указывают, что "хотя их правосубъектность вторичная, производная от международной правосубъектности государств, тем не менее в силу именно международной правосубъектности такие организации несут международную ответственность за нарушение международно-правовых обязательств"[2]. Данной точки зрения придерживается Международный Суд, отметивший в консультативном заключении по делу о расхождениях относительно иммунитета от судебной юрисдикции специального докладчика Комиссии по правам человека, что ООН несет ответственность за ущерб, нанесенный в результате действий, совершенных ООН или ее сотрудниками, выступающими в официальном качестве.
Таким образом, в международном праве утвердилась точка зрения, согласно которой международные организации, являясь субъектами международного права, "не могут не быть и субъектами права ответственности"[3].
Следует отметить, что ответственность международных организаций предусмотрена рядом международных договоров. Например, Уставом Международного агентства по атомной энергии предусмотрена ответственность МАГАТЭ за осуществление гарантий МАГАТЭ, т.е. системы наблюдения и контроля за использованием государствами ядерных материалов, ядерных установок и технической информации исключительно в мирных целях. Ответственность международных организаций устанавливается также в конвенциях об ответственности за ядерный ущерб в тех случаях, когда международные организации выступают в качестве операторов ядерных установок или операторов ядерных судов (Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Брюссельская конвенция об ответственности операторов ядерных судов 1962 г.)•
Ответственность международных организаций возникает из нарушения ими международных обязательств, вытекающих из договоров и других источников международного права. В юридической литературе приводятся конкретные примеры правонарушений, вызывающих ответственность международных организаций: нарушение международной организацией и ее должностными лицами положений учредительных актов; ущерб, причиненный ее действиями государствам, другим международным организациям, юридическим и физическим лицам, включая собственных служащих; нарушение внутренних законов страны, где размещается международная организация или осуществляется ее деятельность, и др.
Следовательно, ответственность международной организации наступает при правонарушении независимо от того, нарушены ли ею (ее органами или должностными лицами) нормы международного права, нормы внутреннего права международных организаций или нормы внутригосударственного права.
Международные организации могут нести как материальную, так и нематериальную (политическую) ответственность.
В случаях материальной ответственности международных организаций следует исходить из того, что их средства складываются из взносов государств-членов. В практике наметилась тенденция сочетания материальной ответственности международной организации и государств. Здесь возможны два варианта: 1) установление солидарной ответственности организации и государств-членов; 2) установление ответственности самой организации. В первом случае претензии об ответственности могут быть предъявлены как государствам-членам, так и самой организации. Во втором случае претензии предъявляются только организации, которая решает вопрос о распределении бремени ответственности между своими членами.
В Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 г. была установлена солидарная ответственность при соблюдении следующих условий: а) любая претензия о компенсации за ущерб предъявляется в первую очередь международной организации, осуществляющей запуск объекта; б) если организация в течение шести месяцев не компенсировала суммы причиненного ущерба, то государство-истец может поставить вопрос об ответственности государств – членов организации.
Вопрос о нематериальных (политических) формах ответственности международных организаций пока мало разработан в доктрине. Существует точка зрения, что здесь допустимы любые формы, не противоречащие специфике международных организаций, начиная от лишения их некоторых прав и обязанностей и кончая их ликвидацией.
Международная организация несет ответственность за противоправные действия своих исполнительных органов и персонала. Так, в практике проведения операций по поддержанию мира ООН заключала соглашения с государствами, на территории которых проводились такие операции, о возмещении ущерба, причиненного гражданам этих государств и их имуществу действиями военного персонала и вооруженных сил ООН.
В проблеме ответственности международных организаций следует выделить вопросы, относящиеся к возмещению ущерба лицам, состоящим на службе в международной организации. Международные организации несут ответственность за обеспечение условий труда и быта, которые оговорены в контрактах и определены в решениях, касающихся положения персонала. В международных организациях создаются административные трибуналы (например, Административный трибунал ООН; Административный трибунал МОТ, обладающий юрисдикцией в отношении большинства специализированных учреждений ООН), которые являются судебной инстанцией, устанавливающей степень ответственности организаций в случае нарушения ими контрактов, условий найма, положений и правил для персонала и определяющей размеры компенсации за причиненный ущерб. Их решения имеют обязательную силу для спорящих сторон, т.е. для служащего международной организации и самой организации. Организация не вправе отказаться привести решение трибунала в исполнение. На это было обращено внимание Международным Судом ООН в двух его консультативных заключениях 1954 и 1956 гг. относительно законной силы Административного трибунала ООН и Административного трибунала МОТ.
Международная организация может нести ответственность и по международному частному праву, а также по внутреннему праву государств. В этом случае ответственность международной организации зависит от признания се правоспособности, привилегий и иммунитетов на территории государства на основании учредительного акта или соглашения с государством о ее штаб-квартире или представительстве и их привилегиях и иммунитетах.
В 2011 г. Комиссия международного права закончила работу над Проектом статей об ответственности международных организаций, который придерживается общей схемы Статей об ответственности государств.