Международная правосубъектность Европейского Союза

Предпосылкой для полноценного участия ЕС в международных отношениях является наличие у него качества самостоятельного субъекта международного нрава, международной правосубъектности – способности приобретать и осуществлять права и обязанности на международной арене, нести ответственность по отношению к другим странам и международным организациям, самостоятельно заключать и исполнять международные договоры.

ЕС обладал международной правосубъектностью изначально. Однако вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора международная правосубъектность ЕС носила комплексный (сегментарный) характер, обусловленный сложным внутренним устройством "долиссабонского" ЕС (структурой трех опор – см. 1.4).

По большинству вопросов внешней политики, прежде всего, в области внешнеэкономических связей формально самостоятельными субъектами международного права выступали Европейские сообщества, составлявшие первую опору "долиссабонского" ЕС, т.е. Европейское сообщество (бывшее ЕЭС), Евратом и ЕОУС, прекратившее существование в 2002 г.

Наибольшее число международных соглашений ЕС заключалось институтами Союза от имени Европейского сообщества, в том числе и по вопросам, выходящим за рамки экономической сферы, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий от 16 ноября 2000 г. или Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г., предусматривающее взаимную обязанность репатриации нелегальных мигрантов. С 24 июля 2002 г., когда истек срок действия Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали, Европейское сообщество также стало официальным правопреемником на международной арене бывшего ЕОУС.

Непосредственно от лица ЕС в целом международные соглашения заключались только по вопросам, входившим в предмет его второй и третьей опор, т.е. по вопросам ОВПБ, СПСО в уголовно-правовой сфере, например, Соглашение между Российской Федерацией и Европейским Союзом об участии Российской Федерации в военной операции Европейского Союза в Республике Чад и Центральноафриканской Республике от 5 ноября 2008 г. или Соглашение между Европейским Союзом и Соединенными Штатами Америки по вопросам экстрадиции, т.е. взаимной выдачи обвиняемых и преступников, от 25 июня 2003 г.^[1]

Лиссабонский договор 2007 г., вступивший в силу 1 декабря 2009 г., положил конец искусственному разделению международной правосубъектности ЕС. Отныне Союз по всем сферам своей компетенции выступает в качестве единого субъекта права и правовых отношений, что прямо вытекает из ст. 47 ДЕС.

Правосубъектность Союза в равной мере распространяется на вопросы его внутренней политики, в том числе на участие в имущественных и иных правоотношениях на территории каждого государства-члена (см. 3.4), и на внешнеполитическую деятельность Союза, его участие в международных правоотношениях с третьими странами, международными организациями и другими субъектами международного права.

В соответствии со ст. 1 ДЕС современный (постлиссабонский) Европейский Союз также является полным правопреемником ликвидированного Европейского сообщества. Как следствие, международные соглашения, заключенные в прошлом от лица Европейского сообщества, в настоящее время считаются международными соглашениями ЕС.

Из принципа единства международной правосубъектности ЕС имеются два исключения. Первое из них связано с сохранением Евратома как формально самостоятельной интеграционной организации, но включающей те же, что и ЕС, государства-члены, и управляемой руководящими органами (институтами) Союза.

Поскольку Евратом de jure является отдельным субъектом права (ст. 184 Договора о Евратоме) соглашения с третьими странами и международными организациями о сотрудничестве в области ядерной энергии по-прежнему должны заключаться институтами ЕС от лица Евратома. По общему правилу (ст. 101 Договора о Евратоме), подобные соглашения заключает Европейская комиссия с одобрения Совета ЕС.

Второе исключение обусловлено наличием в институциональном механизме ЕС подразделений, которые наделены статусом юридического лица. Подобным статусом в настоящее время обладает Европейский центральный банк (один из руководящих органов – институтов ЕС), а также вспомогательные инстанции ЕС, обозначаемые в учредительных документах термином "учреждения", например, Европол или Европейское оборонное агентство (см. 3.4 и 4.1).

Наличие статуса юридического лица позволяет указанным инстанциям заключать от своего имени соглашения, в том числе на международной арене. Например, Российская Федерация заключила в 2003 г. соглашение о сотрудничестве с Европолом; аналогичное соглашение готовится с другим правоохранительным учреждением ЕС – Евроюстом.

Соглашения, заключенные учреждениями ЕС, как и соглашения, заключенные от лица ЕС в целом, нуждаются в утверждении руководящими органами (институтами) ЕС. Например, в соответствии со ст. 23 Решения Совета от 6 апреля 2009 г. о создании Европейского полицейского ведомства (Европол)^[2] соглашения данного учреждения ЕС о сотрудничестве с третьими странами и международными организациями "могут заключаться только с одобрения Совета".

Таким образом, международная правосубъектность ЕС может рассматриваться как охватывающая:

1) соглашения, официально заключаемые от имени ЕС в целом ("международные соглашения Союза");

2) соглашения, заключаемые от имени Евратома ("международные соглашения Евратома");

3) соглашения отдельных институтов и учреждений ЕС, которые наделены статусом юридического лица ("международные соглашения Европола" и т.п.).

Для заключения и вступления в силу все подобные соглашения нуждаются в утверждении руководящими органами (институтами) Союза – как правило, Советом ЕС. Важнейшие соглашения также требуют одобрения (ратификации) со стороны Европейского парламента (см. ниже).

Международная правосубъектность Европейского Союза имеет очень широкий объем, значительно превышающий объем правосубъектности международных организаций. Прежде всего, это обусловлено тем, что заключенные Союзом международные соглашения автоматически имеют обязательную силу не только для его институтов, но и для государств-членов (§2 ст. 216 ДФЕС). Кроме того, положения международных соглашений Союза, которые являются безусловными и довольно четкими, в соответствии с судебной практикой Суда ЕС являются нормами прямого действия, способными непосредственно наделять правами и обязанностями физических и юридических лиц на территории всех государств-членов (см. 2.5).

Объем международной правосубъектности ЕС также определяется широким кругом вопросов, по которым Союз вправе заключать международные соглашения. В соответствии с принципом "параллелизма" внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированным в судебной практике Суда ЕС начиная с 1970-х гг.^[3], Союз может заключать международные соглашения по любым вопросам, по которым он наделен полномочиями издавать юридически обязательные акты. Например, наличие в системе внутренней компетенции ЕС такой сферы, как транспорт, дает право институтам Союза не только издавать регламенты, директивы, решения по вопросам общей транспортной политики, но и заключать соглашения по аналогичным вопросам с третьими странами и международными организациями.

После вступления в силу Лиссабонского договора положения судебной практики Суда ЕС были включены в текст учредительных документов (Договоров) Союза. В настоящее время эти положения вместе с другими общими правилами заключения международных соглашений ЕС закреплены в специальном разделе части пятой "Внешнеполитическая деятельность Союза" ДФЕС (раздел V "Международные соглашения"),

В соответствии с первой статьей этого раздела (§ 1 ст. 216 ДФЕС): "Союз может заключать соглашения с одной или несколькими третьими странами или международными организациями, когда это предусматривают Договоры, а также в тех случаях, когда заключение соглашения либо является необходимым для достижения в рамках политики Союза одной из целей, указанных Договорами, либо предусмотрено в юридически обязательном акте Союза, либо способно затрагивать общие правила или изменять их действие".

В качестве особого вида международных соглашений ЕС предусмотрены соглашения об ассоциации, которые обычно предусматривают широкий спектр направлений взаимного сотрудничества с "ассоциированными" сторонами: "Союз может заключать с одной или несколькими третьими странами или международными организациями соглашения о создании ассоциации, характеризующейся взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами" (ст. 217 ДФЕС).

Соглашения о создании ассоциации могут служить предпосылкой к последующему вступлению третьей страны в ЕС (например, соглашения об ассоциации 1990-х гг. с восточно-европейскими странами, которые стали государствами – членами ЕС в 2004–2007 гг.). Однако эта предпосылка относится далеко не ко всем подобным соглашениям (например, соглашения об ассоциации с Тунисом или Израилем, другими неевропейскими странами). Создание ассоциации с ЕС не предоставляет третьей стране никакого статуса ассоциированного члена (такая категория праву ЕС не известна). Ассоциированное с ЕС государство продолжает оставаться для него третьей страной. Даже если третья страна имеет статус государства – кандидата на вступление в ЕС, наличие соглашения об ассоциации нс является гарантией для его приема в Союз (например, соглашение об ассоциации ЕС и Турции было заключено почти полвека назад, еще в 1963 г.).

Кроме того, с конца XX в. в практике ЕС появилась еще одна особая категория международных соглашений, которые могут устанавливать столь же тесное и постоянное сотрудничество с третьими странами, – соглашения о партнерстве. Именно подобное соглашение в 1994 г. было заключено между ЕС и Россией (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве), а также между ЕС и большинством других стран СНГ^[4].

В соответствии со ст. 3 ДФЕС заключение международных соглашений по ряду вопросов отнесено к исключительной компетенции ЕС. Это означает, что государства-члены по соответствующим вопросам утратили право вступать в международные переговоры и подписывать соглашения от своего имени. Такие действия может совершать только Союз, международная правосубъектность которого тем самым исключает (заменяет собой) правосубъектность отдельных государств-членов.

Только ЕС вправе заключать международные соглашения в сферах общественной жизни, переданных в его исключительную компетенцию, например, соглашения по вопросам таможенных пошлин, курса евро по отношению к валютам третьих стран, рыболовства и др. (см. 3.1).

Кроме того, в соответствии с § 2 ст. 3 ДФЕС: "Союз также располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой оно способно устанавливать общие правила или изменять их действие".

Таким образом, государства-члены не имеют права заключать международные соглашения, которые могли бы вступить в противоречие с нормами права ЕС, содержащимися в любых юридически обязательных источниках данной правовой системы. Если такие соглашения были заключены ранее, в частности, до вступления в Союз, то соответствующие государства-члены обязаны принять меры по их приведению в соответствие с правом ЕС ("ликвидировать установленные несоответствия"), а если это невозможно, то денонсировать их (ст. 351 ДФЕС).

В процессе развития ЕС и его правовой системы объем международной правосубъектности ЕС продолжает расширяться, что влечет за собой постепенное сокращение аналогичной правосубъектности отдельных государств-членов. Это обусловлено постепенным расширением предмета правового регулирования ЕС, т.е. установлением на уровне ЕС новых "общих правил" в значении процитированного § 2 ст. 3 ДЕС. После установления таких правил по какому-либо вопросу (например, правил создания и деятельности кредитных рейтинговых агентств – Регламент (ЕС) № 1060/2009 Европейского парламента и Совета от 16 сентября 2009 г. о кредитных рейтинговых агентствах^[5]) полномочия заключать международные соглашения, изменяющие или отменяющие действие правил ЕС по данному вопросу, переходят к Союзу в целом.

Несмотря на широкий и продолжающий расширяться объем международной правосубъектности Союза, государства-члены в настоящее время сохраняют право самостоятельно заключать международные соглашения по многим вопросам при условии, что подобные соглашения не противоречат праву ЕС. В некоторых случаях учредительные документы ЕС (в том числе прилагаемые к ним протоколы) прямо предусматривают сохранение такого права за государствами-членами.

Например, наличие у Союза компетенции развивать экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами, в том числе путем заключения с ними и компетентными международными организациями соответствующих соглашений (см. 3.5.4), "не наносит ущерба компетенции государств- членов вести переговоры в рамках международных инстанций и заключать международные соглашения" (§ 3 ст. 212 ДФЕС). В соответствии с приложенным к учредительным документам ЕС Протоколом о международных отношениях государств-членов по вопросам, связанным с пересечением внешних границ, полномочия ЕС принимать законодательные акты и другие меры по вопросам пересечения людьми границ между государствами-членами и третьими странами (внешних границ) "не наносят ущерба компетенции государств-членов вести переговоры или заключать соглашения с третьими странами, насколько упомянутые соглашения соблюдают право Союза и другие уместные международные соглашения".

Потребность преодолеть дуализм международной правосубъектности, когда по одним вопросам международной жизни соглашения компетентен заключать Союз в целом, а по другим – государства-члены в отдельности, привела к возникновению особой категории международных соглашений, называемых в судебной практике Суда ЕС и европейской правовой доктрине смешанными соглашениями (англ. mixed agreements; франц. accords mixtes).

Смешанные соглашения – это соглашения, в которых единой стороны выступают ЕС и все его государства-члены, вместе взятые (ЕС + Австрия + Бельгия ...). Если смешанное соглашение затрагивает вопросы ядерной энергии, то его участником также может выступать Евратом (ЕС + Евратом + Австрия + Бельгия...)^[6]. Таким образом, даже если смешанное соглашение носит двусторонний характер (например, соглашение с Россией), то его европейская сторона включает 28 или 29 участников (27 государств-членов + ЕС и, возможно, Евратом). Для вступления в силу смешанное соглашение должно быть одобрено компетентными органами участников, составляющих европейскую сторону, т.е. органами государств-членов и институтами Союза, представляющими ЕС и Евратом.

Формат смешанных соглашений позволяет объединить в одном документе нормы по вопросам, частично охватываемым компетенцией и правосубъектностью ЕС, а другой частью – компетенцией и правосубъектностью государств-членов, т.е. фактически нормы по всем вопросам общественной жизни. Поэтому смешанные соглашения обычно имеют широкий предмет, большой объем и комплексную структуру (множество глав и разделов, посвященных многообразным направлениям международного сотрудничества).

В частности, в качестве смешанных соглашений обычно заключаются соглашения об ассоциации или о партнерстве ЕС с третьими странами, включая соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией (соглашение между Российской Федерацией, с одной стороны, и ЕС, Евратомом и их государствами-членами – с другой)^[7].

Процедура заключения международных соглашений Союза в соответствии со ст. 218 ДФЕС выглядит следующим образом. Сначала главный исполнительный институт ЕС – Европейская комиссия – выступает с инициативой об открытии переговоров, которая оформляется рекомендацией в адрес Совета ЕС. Если будущее соглашение исключительно или преимущественно относится к сфере ОВПБ, то аналогичную рекомендацию вносит Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже). Рекомендации о заключении соглашений по вопросам определения валютных курсов евро по отношению к денежным единицам третьих стран также вправе представлять Европейский центральный банк (ст. 219 ДФЕС).

Если Совет ЕС поддерживает инициативу, то он "принимает решение, санкционирующее открытие переговоров и назначающее, в зависимости от предмета намеченного соглашения, представителя Союза па переговорах или руководителя переговорной группы Союза" (§ 3 ст. 218 ДФЕС). Совет может также "направлять директивы в адрес представителя на переговорах и назначать специальный комитет, в консультации с которым должны проводиться переговоры" (§ 4 ст. 218 ДФЕС)^[8].

В отношении будущих соглашений по вопросам общей торговой политики переговоры об их заключении ведет непосредственно Европейская комиссия (§ 3 ст. 207 ДФЕС). В области ОВПБ аналогичные функции осуществляет Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (§ 2 ст. 27 ДЕС). В остальных случаях представителей ЕС на переговорах определяет Совет.

Если переговоры оказались успешными, то на следующем этапе "Совет по предложению представителя на переговорах принимает решение, санкционирующее подписание соглашения и, при необходимости, его временное применение до вступления в силу" (§5 ст. 218 ДФЕС).

Подписание соглашения не означает его официального заключения. Для этого необходимо принятие еще одного решения Совета ЕС (решение о заключении соглашения), которое также утверждается им по предложению представителя на переговорах.

Решению о заключении соглашения может предшествовать дополнительный этап – получение одобрения Европейского парламента (фактически "ратификации", хотя этот термин в учредительных документах ЕС не используется). Предварительного одобрения Европейского парламента требуют (п. "а" § 6 ст. 218 ДФЕС):

– соглашения об ассоциации;

– соглашение о присоединении ЕС к Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

– соглашения, которые при организации процедур сотрудничества учреждают особый институциональный механизм (совместные органы ЕС и третьих стран или международных организаций);

– соглашения, имеющие значительные бюджетные последствия для Союза;

– соглашения, распространяющие действие на сферы, в отношении которых применяется обычная законодательная процедура (т.е. принятие законодательных актов совместно Европейским парламентом и Советом) или специальная законодательная процедура, когда требуется одобрение Европейского парламента.

В остальных случаях Европейский парламент выносит по проекту международного соглашения консультативное заключение в течение срока, который ему назначит Совет (п. "b" § 6 ст. 218 ДФЕС). Европейский парламент также "незамедлительно и в полной мере информируется на всех этапах процедуры", ведущей к заключению международных соглашений Союза (§ 10 ст. 218 ДФЕС).

Еще одним дополнительным этапом рассматриваемой процедуры может выступать проверка будущего соглашения Судом ЕС с целью не допустить его противоречия учредительным документам как источникам первичного права ЕС (проверка на "соответствие намеченного соглашения Договорам"), Такую проверку Суд ЕС может проводить по обращению любого государства- члена, Европейского парламента, Совета или Комиссии. "В случае отрицательного заключения Суда намеченное соглашение не может вступить в силу, если только в него не будут внесены изменения или не будет произведен пересмотр Договоров" (§ 11 ст. 218 ДФЕС).

Поправки в международные соглашения ЕС вносятся в таком же порядке, в каком происходит их заключение в первоначальной редакции. В то же время, Совет ЕС может "уполномочить представителя на переговорах одобрять от имени Союза изменения в соглашение, когда последнее предусматривает, что данные изменения должны приниматься по упрощенной процедуре либо инстанцией, созданной упомянутым соглашением. Совет может сопроводить предоставление этого полномочия особыми условиями" (§ 7 ст. 218 ДФЕС).

Кроме того, Совет по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике без опасности также может принимать "решения о приостановлении применения соглашения и об установлении позиций, которые должны быть выражены от имени Союза в рамках учрежденной соглашением инстанции, когда эта инстанция призвана издавать акты, обладающие юридически обязательными последствиями, за исключением актов, изменяющих или дополняющих институциональный механизм соглашения" (§ 9 ст. 218 ДФЕС).

В отношении соглашений но вопросам ядерной энергии (соглашений, заключаемых от имени Евратома) ведение переговоров и заключение подобных соглашений осуществляет Европейская комиссия, как правило, при условии одобрения будущего соглашения Советом (ст. 101 Договора о Евратоме). Участия Европейского парламента в этой процедуре не предусмотрено. Соглашения Евратома об ассоциации заключаются Советом ЕС после консультации с Европейским парламентом (ст. 206 Договора о Евратоме).

Если планируемое соглашение ЕС будет иметь смешанный характер (выступать "смешанным соглашением"), то в переговорах наряду с представителями ЕС в целом участвуют представители каждого государства-члена в отдельности. Для вступления в силу подобные соглашения требуют одобрения не только институтов Союза (Совета и, в важнейших случаях, Европейского парламента), но и национальных органов власти, в том числе парламентов государств-членов.

Кроме заключения международных соглашений, еще одной важнейшей формой реализации международной правосубъектности ЕС является установление дипломатических отношений путем открытия собственных представительств в третьих странах и при международных организациях и аккредитации аналогичных представительств, открываемых этими странами и организациями при ЕС. Подробнее данная форма реализации международной правосубъектности будет рассмотрена ниже при характеристике представительства ЕС на международной арене.