Методическое обеспечение прокурорского надзора

Разнообразие направлений прокурорского надзора (см. подробнее об этом в гл. 7 и 8 настоящего учебника), диктуемое стоящими перед органами прокуратуры задачами, динамика развития законотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях предполагают необходимость своевременного принятия организационных мер, направленных на рациональное осуществление ими надзорной деятельности в той или иной значимой сфере общественных отношений.

Речь идет об обеспечении прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, соответствующими методическими пособиями, разработками, письмами. Разработкой методической литературы в той или иной мере занимаются Научно-исследовательский институт, другие институты Академии Генпрокуратуры РФ, главные управления и управления Генпрокуратуры РФ, в которых структурно созданы и функционируют организационно-методические и организационно-аналитические управления и отделы, межрегиональные центры профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, а также специально назначенные прокурорские работники в прокуратурах регионального звена, на которых возложена соответствующая деятельность.

Однако эта работа далеко не всегда отвечает потребностям практики. Не имея методических разработок, прокуроры испытывают определенные трудности при проведении проверок исполнения того или иного закона. И это отражается на качестве проверок. Вместе с тем следует отметить, что совместная методическая деятельность подразделений Генпрокуратуры РФ и НИИ Академии Генпрокуратуры РФ по разработке методической литературы приносит неплохие результаты. В 2010–2011 гг. авторскими коллективами выпущено более десятка комплексных пособий, аккумулировавших в себе наиболее востребованные методические наработки по организации и осуществлению надзорной деятельности в экономической, социальной, военной и иных сферах общественных отношений, обеспечению участия прокурора в судах и т.д. В 2012 г. издано фундаментальное пособие "Настольная книга прокурора", содержащее в себе квинтэссенцию прокурорской деятельности в целом и выполняющее одновременно как методическую роль, так и являющееся подспорьем для начинающих прокуроров в плане познавания ими характера многогранной прокурорской деятельности в целом.

Налаживается обмен методическими наработками между прокурорами регионального уровня и с Академией Генпрокуратуры РФ. На места направляются электронные варианты методических наработок, что позволяет, во-первых, распространить их среди большего числа пользователей, а во-вторых, что немаловажно, самостоятельно вносить исполнителю в них коррективы, обусловленные изменением законодательства либо региональной или местной спецификой.

Главное, что методическая работа стала координироваться и проводиться на плановой основе, однако и она нуждается в совершенствовании. В связи с тем что в стране идет активный правотворческий процесс (принимаются новые законы и другие нормативные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие акты) изменяется правоприменительная практика, корректируются стоящие перед органами прокуратуры задачи и формулируются совершенно новые, методические пособия, разработки и письма имеют тенденции к устареванию. Требуется разрабатывать новые методические материалы, вносить исправления в ранее действующие.

Особая потребность ощущается в частных методиках, иод которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе. Речь может идти, к примеру, о таких частных методиках, как Методика проведения проверки исполнения законов об использовании федеральной собственности на казенном предприятии или Методика проведения проверки исполнения законов об оружии органами, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность.

Частные методики обычно включают:

• руководящие указания Генпрокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратур в части предмета проверки исполнения конкретных законов;

• перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, применяемых подлежащим проверке органом, с обязательным указанием источников их опубликования;

• перечень ведомственных правовых актов, отражающих характер и специфику деятельности проверяемого органа и его структурных подразделений;

• перечень основных источников информации (сведений) о нарушении законов (статистические данные, отчеты, справки и иные документы контрольно-надзорных органов, материалы уголовных, гражданских, административных и иных дел и т.д.);

• основные способы фиксации и хранения информации о нарушении законов;

• общие рекомендации по сбору информации о нарушении законов;

• типичные, т.е. наиболее часто допускаемые нарушения законов на подобных объектах с указанием конкретных норм права, которые нарушаются;

• реальные и возможные причины и условия, способствующие нарушениям законов;

• характер функциональной деятельности проверяемого органа, особенности его технологических и иных процессов;

• общую структуру объекта проверки с перечислением его основных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий и т.п.);

• особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения законов на этом объекте;

• примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены к проверке;

• основания проведения совместных (одновременных) с другими органами проверок;

• перечень документов и других материалов, ведущихся проверяемым органом, с которыми необходимо ознакомиться в ходе проверки;

• примерный перечень вопросов, выясняемых прокурором и специалистами в ходе проверки. Этот перечень должен быть подробным;

• тактические и иные приемы, применяемые прокурором и специалистами для выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств;

• применяемые прокурором правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов.

Понятно, что основной массив частных методик должен разрабатываться организационно-методическими и организационноаналитическими подразделениями Генпрокуратуры РФ с привлечением к этому сотрудников Академии Генпрокуратуры РФ, но не могут находиться в стороне от этой работы и прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры.

Совершенствованию методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов может способствовать:

• подготовка методических пособий на основе объединения усилий нескольких прокуратур регионального звена;

• проведение занятий в форме семинаров по обмену опытом работы по надзору за исполнением законов с последующим использованием материалов семинаров для подготовки методических пособий;

• задания нижестоящим прокурорам на отработку конкретных методических вопросов, по которым они испытывают трудности;

• подготовка слушателями, обучающимися в системе повышения квалификации, выпускных работ (рефератов) но методическим вопросам с последующей их переработкой в методические пособия;

• прохождение стажировок в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратурах работников прокуратур районного звена с подготовкой итоговой работы в виде методической разработки.

Во всяком случае, должны максимально эффективно использоваться все пути для совершенствования и пополнения методической базы прокурорского надзора за исполнением законов.

В современных условиях формирования единого экономического пространства в рамках Таможенного союза с учетом развивающегося процесса унификации национальных законодательных актов в Российской Федерации, Республике Беларусь и Республике Казахстан, а также принимая во внимание схожесть функционального предназначения органов прокуратуры в названных странах, актуальна постановка вопроса о совместной подготовке методических разработок по вопросам, имеющим взаимный интерес, а также обмене любыми могущими оказаться полезными наработками. В определенной мере методическое сотрудничество можно развивать и на более широком уровне – в рамках взаимодействия Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников СНГ (см. об этом подробнее в гл. 17 настоящего учебника), поскольку в соответствующих государствах также ярко выражена надзорная составляющая прокурорской деятельности.

В заключение необходимо отметить, что методическое обеспечение должно осуществляться не только в отношении надзорной, но и любой другой функционально значимой деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, и в этом вопросе существуют несколько иные, отвечающие специфике соответствующей работы подходы.