Место социального контроля в управлении

Социальный контроль — третий базовый принцип функционирования государства в условиях Public Administration. Необходимость его осознавалась давно, т.е. этот принцип более институционализирован, чем предшествующие два. Опишем кратко основные вехи становления теории социального контроля.

Немного теории

Уже О. Копт и Г. Спенсер — основатели социологической науки обосновали необходимость изучения и выработки предложений по совершенствованию форм социального контроля как важнейшей из ее задач. Так, О. Конт в работе "Основной дух позитивизма" (1851 — 1854) обозначил важность социологии для систематизации человеческой жизни, выделяя в ней активное и пассивное поведение, альтруизм и эгоистические действия. Он считал, что наука вообще и социология в частности ответственны за социальные преобразования, содействующие нравственному совершенствованию людей, воспитанию в них моральных ценностей. Именно социология должна обосновать направления влияния образования и СМИ на процесс формирования из людей активных и высоконравственных членов общества.

Второй основоположник социологии — Г. Спенсер в своем основном труде "Системы социологии", анализируя поведение человека, выявляет природу эгоизма и альтруизма. Поскольку эгоизм, по его мнению, чрезвычайно распространен, общество должно сформировать систему социального контроля, которая будет поощрять альтруизм, сдерживая, наоборот, формы эгоизма.

Т. Парсонс в работе Action Theory and Human conditions ("Структура социального действия", 1937) обосновал роль институтов как мотивов и регуляторов социального действия, раскрыв механизм воздействия правовых, экономических, социальных и культурных институтов. Классическая социология, таким образом, сформулировала роль и задачи социального контроля как условия развития общества.

Термин "социальный контроль" был введен известным социологом Г. Тардом и сначала обозначал способы воздействия общества на нарушителя норм, но позднее приобрел более широкое звучание. Американские социологи Э. Росс и Р. Парк интерпретировали социальный контроль как целенаправленное влияние общества на поведение индивида, которое обеспечивает адекватное соотношение между социальными силами, ожиданиями, требованиями и природой человека, что и поддерживает "здоровый социальный порядок". Р. Парк выделял три формы социального контроля: элементарные и в большинстве своем принудительные санкции, общественное мнение и социальные институты.

Если социологи классического направления ратовали за обязательность социального контроля, то ученые начала XX в., продолжая марксистскую традицию, критиковали действующую систему государственного контроля, справедливо указывая на ее классовый антидемократический характер. 'Гак, X. Ортега-и-Гассет, Г. Маркузе, М. Фуко выступали против контроля как инструмента подавления личности в буржуазном государстве.

Современное общество создало новый тип государства — демократическое, использующее новые технологии социального контроля. Абсолютная грамотность населения, институты демократии, возможность публично высказывать свои суждения, усиленные потенциалом компьютерной коммуникации, обусловили появление принципиально нового объекта контроля — государства.

Современные исследователи вслед за социологом А. Туреном отмечают, что изменяется вектор базового социального конфликта, а следовательно, и направленность контроля. Главным в постиндустриальном обществе становится контроль за политиками и СМИ, а организатором его становится научная и предпринимательская интеллигенция, включая студенчество.

Итак, уже классическая социология показала, что каждое общество стремится создавать и поддерживать социальный порядок. Оно заставляет каждого своего члена подчиняться нормам и ценностям, которые в нем приняты, для чего и создает систему социального контроля. В нем выделяют две функции: оценивающую (для сравнения получаемых результатов с запланированными), а также дисциплинарную (надзор за соблюдением норм). В зарубежной литературе используются два термина: контроль как оценивание и "комптроль" как надзор, в российской литературе для второго значения используется термин "дисциплинарный" или "административный" контроль.

Институт социального контроля прошел длительный путь становления, обозначим его основные вехи.

Немного истории

На разных этапах развития общества цели и способы его воздействия на индивида существенно отличались. В науке принято выделять следующие этапы формирования социального контроля: традиционное сельское общество, функционирующее в виде общин; традиционное индустриальное общество (на основе государств западного типа); современное общество, а также выявление в нем черт будущего.

1. Традиционная сельская община полностью контролировала поведение своих членов: определяла их долю нищи в общем "котле", направляла их на выполнение работ, предопределяла выбор жениха или невесты и даже давала имя ребенку. Эти правила нигде не фиксировались, но их соблюдение отслеживалось повсеместно. Эти функции выполняли старейшины — племенные вожди или жрецы. Религия естественным образом вплелась в осуществление функций контроля. Готовность любого члена общины к подчинению ее нормам вытекала из физической невозможности выжить в одиночку. Неподчинение требованиям каралось отлучением от общины, что означало смерть для индивида.

2. Отличием индустриального общества являлся фиксированный характер требований контроля, включая наказания, что закреплялось законами. Государство было главным организатором контроля; оно координировало контролирующие действия и гарантировало неминуемость наказания.

Осуществление надзора поручалось специально созданным организациям: судам, тюрьмам, полиции и др., т.е. контроль институционализировался. Доминирующим направлением контроля является "сверху вниз", хотя замена абсолютной монархии на просвещенную означала своего рода ограничение в правах верховной власти. Основным направлением контроля деятельности королевской власти было сдерживание ее расходов (в виде установления бюджетного лимита), а также введение системы налогообложения, подконтрольной обществу (в лице знати).

3. В современном обществе контроль становится более разнообразным и "мягким". Активную роль в нем играет обучение нормам поведения на базе институтов воспитания и образования. Совершенствование норм контроля осуществляют политические партии, объединенные вокруг лидеров-реформаторов.

4. В обществе Public Administration контроль становится повсеместным, причем он осуществляется и "сверху вниз", и "снизу вверх". Люди получают право контролировать деятельность органов управления, включая правительство и социальные организации, формируется новое направление социального контроля — власть, бюрократия, коррупция.

Стержнем современного социального контроля становится гражданский контроль, именно в нем аккумулируется важнейшая проблема общества -взаимодействие власти (правительства и государства) и человека (населения). Гражданский контроль — это "наблюдение за деятельностью органов государственной и муниципальной власти, прочих государственных органов и должностных лиц, оценка законности и эффективности этой деятельности, а также принятие правовых мер по пресечению выявленных нарушений прав и свобод человека со стороны указанных органов и должностных лиц"^[1]. В табл. 14.2 приведены сто этапы и области применения.

Таблица 14.2. Этапы развития направлений гражданского контроля

Период	Годы	Виды направлений контроля
I1срвая волна	1960-е гг.	Оценка новых политик, внедрение планирования
Вторая волна	Конец 1970-х -1980-е гг.	Контроль расходов государства
Третья волна	С 1990-х гг. по настоящее время	Решение задач, возникающих по мере внедрения административных реформ

Неотъемлемой частью и обязательным условием социального и гражданского контроля являются создание и развитие системы информации, характеризующей процессы, происходящие в обществе, — социальный мониторинг. С его помощью можно своевременно выявлять новые тенденции и процессы, а также оценивать качество управления как инструмент, их регулирующий. Востребованность социального мониторинга безгранична, а диапазон сфер широк: экология, здравоохранение, образование, качество жизни, производство, строительство, финансовая сфера и т.д. (см. прил. 14).

Качественные изменения в возможностях проведения гражданского контроля возникли благодаря сети Интернет, которая объединила большинство населения вокруг себя, а также сделала возможными сравнительные исследования, оценивающие управленческие технологии в разных странах. В табл. 14.3 приведены международные организации и адреса их сайтов, где размещены результаты сравнительных экспертиз.

Таблица 14.3. Адреса сайтов организаций, формирующих социальные мониторинги

Итак, социальный контроль прошел длительную историю своего развития и тем не менее продолжает развиваться и качественно изменяться. В обществе происходит трансформация системы социальных институтов как совокупности механизмов развития общества, когда одни, более адекватные современным условиям, институты вытесняют другие — уже устаревшие. Огромное значение имеет процесс формирования нового человека — активного члена общества. Отличительной особенностью социального контроля современного общества является его направленность "снизу вверх", т.е. превращение государства из субъекта, контролирующего действия, в один из возможных объектов. Контроль становится массовым, и, благодаря сети Интернет, всеобъемлющим и относительно объективным.