Лекция 11. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Исторически социальное назначение местного самоуправления было связано с защитой местных (муниципальных) интересов, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом местное самоуправление можно равным образом назвать и организацией власти, и управленческой деятельностью органов местного самоуправления, и складывающейся местной практикой.

В юридической науке под местным самоуправлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую специальными выборными и иными органами, непосредственно представляющими ее население.

Европейская хартия местного самоуправления была разработана по инициативе действующего в рамках Совета Европы Конгресса местных и региональных властей в середине 1980-х гг. и открыта для подписания 15 октября 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления является основным международно-правовым актом, который регулирует муниципальные отношения в большинстве европейских стран. Под местным самоуправлением в ней понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (п. 1. ст. 3). В Хартии особо оговаривается необходимость создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление общественными делами, при этом исполнительные органы являются подотчетными им.

Приверженность к данной Хартии европейских государств не означает тождества их муниципальных систем. Речь идет о демократическом пути развития в целом, подразумевающем децентрализацию власти как основополагающий признак организации местного самоуправления, которое, как записано в Хартии, "составляет одну из основ любого демократического строя".

Целью Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти. Участники Хартии обязуются законодательно закрепить и применять на практике правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей.

В то же время нельзя говорить о том, что национальный законодатель должен слепо копировать положения Хартии, это касается даже ее базовых категорий. Само определение местного самоуправления не воспроизведено полностью в законодательстве о местном самоуправлении ряда государств - ее участников.

Хартия состоит из трех частей, имеющих самостоятельное значение. Первая часть содержит принципы местного самоуправления, включающие в себя следующие положения:

o самостоятельность осуществления местных коммунальных функций, опирающаяся на муниципальную собственность, местные налоги, распоряжение местной полицией и т.д.;

o выборность органов данного уровня путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

o организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе государственного управления;

o определенная финансовая автономия;

o ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

o право принимать собственные нормативные акты;

o осуществление контроля представительными муниципальными органами местного самоуправления за исполнительными органами.

Помимо этих принципов важной нормой Хартии является предоставление местным органам полных и исключительных полномочий, адаптированных к местным условиям. Также Хартия фиксирует обязательность четкой территориальной очерченности границ территории местного самоуправления, возможность изменения таких границ только с учетом мнения населения, в том числе и путем проведения референдума.

Паритетные начала в отношениях государственных органов и органов местного самоуправления по передаче государственных функций заключаются в их договорном характере. Независимость органов местного самоуправления в соответствии с требованиями Хартии проявляется в возможности самостоятельного определения их структуры. Развитию прав органов местного самоуправления способствует закрепленная в Хартии возможность сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.

Вторая часть Хартии включает положения, касающиеся объема тех полномочий, которые участники соглашения могут взять на себя.

Третья часть Хартии содержит нормы, обычно включаемые в международные конвенции.

Европейская хартия местного самоуправления служит основанием для внесения изменений и дополнений в законодательство государств - членов Совета Европы, накладывает на них обязательства по развитию и поддержке местного самоуправления.

В настоящее время наличие в стране эффективного местного самоуправления, отвечающего международным стандартам, рассматривается как важнейший показатель демократизма существующего государственного режима. Органы местного самоуправления, являясь определенным противовесом центральной власти, возникли и развивались как наиболее приближенные к населению в решении вопросов жизнедеятельности местного сообщества. Первоначально их формирование проходило в условиях ограниченного избирательного права. Впоследствии в большинстве стран существовавшие избирательные ограничения (имущественный, образовательный цензы, ценз оседлости) были либо сняты, либо снижены.

Волна децентрализации, прокатившаяся практически но всем европейским странам с конца 1970-х до начала 1980-х гг., заставила центральные власти почти повсеместно осуществить перераспределение полномочий и ответственности между различными уровнями власти, расширив сферу компетенции нижних уровней, а именно органов местного самоуправления.

В ФРГ, например, в период с 1965 по 1975 г. земли осуществили административную реформу, в результате которой значительно усилились полномочия муниципалитетов, укрепилась их финансовая база. Во Франции в 1970 г. были внесены дополнения в административный муниципальный кодекс 1957 г., которые ослабили надзор за муниципалитетами. Вслед за этим были приняты законы: от 31 декабря 1966 г., разрешивший муниципалитетам создавать свои ассоциации (союзы коммун); от 16 июля 1971 г., предоставивший общинам право создавать консорциумы; от 31 декабря 1973 г. и от 29 июля 1975 г., укрепившие финансовую базу муниципалитетов; декреты № 64-251 и № 64-252 от 14 марта 1964 г., положившие начало созданию региональных администраций; от 5 июля 1972 г., трансформировавший регионы в инструмент экономической децентрализации.

В Испании в принятой в 1978 г. Конституции был закреплен принцип местного самоуправления. В Италии создание регионов в 1970 г. повлекло за собой не только передачу широких полномочий региональным органам власти, но и ревизию действовавшего Закона о муниципалитетах и провинциях 1934 г. и принятие в 1990 г. нового соответствующего закона, предоставившего муниципалитетам дополнительные права в сфере финансов.